孙阿凡 曾诗涵
一、前言
乡村振兴战略旨在推进我国农业农村的可持续发展，农业保险作为农村金融体系的重要组成部分，为减贫、脱贫发挥了重要作用。2019 年，中国人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，从建体系、抓重点、求创新、强基础四个层面进行了顶层设计，并提出要持续提高农业保险保障水平，增加农保险种、有效提升覆盖面，科学确定保费补贴机制，增加财政补贴种类，探索发展具有地方特色的农产品保险，完善农业再保险体系。甘肃省作为脱贫攻坚难度较大的省份，2020 年已如期完成脱贫摘帽，但仍然要把巩固脱贫成果、防范返贫恶化作为重点工作。因此，加强甘肃省农业保险发展研究，为实现乡村振兴战略目标具有重要意义。
二、甘肃省乡村振兴的推行离不开农业保险
乡村振兴战略是习近平同志在党的十九大报告中提出的，是包括经济、社会、文化振兴和社会治理体系创新、生态文明进步的全面综合概念。这是一个闭环体系，只有乡村人、财、物共同发力才能实现未来产业兴旺、生态宜居、生活富裕的乡村美景；也是一个辐射体系，需要兼顾城镇化建设、双循环体系等国内、国际整体发展形势。
在闭环体系中，一方面，乡村振兴战略为农业保险提出了更多、更高的要求。乡村振兴战略的顺利落实需要各个领域的明确分工与积极配合。例如，习总书记提出的“山水林田湖草生命共同体”就将生态宜居与产业振兴连为一体，无论是农村产业结构的调整优化、特色农业潜力的挖掘，还是现代化农业设施的推广、新型农业经营主体的规模化，既利于农村产业振兴，也需要兼顾生态环境的保护。近几年兴起的“休闲农业”“乡愁旅游”等则是典型体现，从规模化角度看需要农业保险的保驾护航。另一方面，乡村振兴战略为农业保险发展提供了政策保障。2018 年以来，中共中央在《乡村振兴战略规划》《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等顶层设计中都强调了农业保险的积极作用，将农业保险作为激发乡村发展活力、强化农村补短板保障措施、提升粮食和重要农产品供给保障能力、实施乡村建设的有力抓手。
在辐射体系中，一方面，国际农产品贸易的不稳定性日渐突出，提高我国农业竞争力、妥善应对国际市场风险迫在眉睫。另一方面，从国内环境看，随着工业化、城镇化、信息化的深入推进，我国经济已进入高质量发展阶段，加快农业向提质导向转变已成为必然。这些都离不开农业保险的基本保障。
甘肃是全国脱贫攻坚任务最重的省份。2013 年底，全省共有贫困人口552 万、75 个贫困县、7262 个贫困村，贫困发生率为26.6%，贫困人口、贫困县、贫困村分别占全国的6.69%、9.01%和6.06%。2020 年11 月12 日，甘肃省政府宣布75 个贫困县全部脱贫，开启了乡村振兴的新征程。但作为整体经济欠发达、自然生态条件相对恶劣、发展思想相对落后的省份，乡村振兴基于城乡融合原则需要覆盖全部农村地区，并在不同农村地区目标存有差异。这就使刚完成脱贫任务的甘肃省需要差别化地对待不同农村地区。对刚脱贫的农村地区，首要任务是保证脱贫成果、防止返贫；对脱贫较早的地区，要立足更高标准，以低收入户的增收致富为重点；对发展较好的地区，则应重在农村、城镇的一体化促进上。实际中，省内深度贫困地区也是以农业生产为主、但农业生产条件又相对较差的地区，这就意味着乡村振兴离不开农业保险的风险转嫁与损失兜底。
三、甘肃省农业保险发展现状
（一）农业保险覆盖情况
近年来，甘肃省农业保险整体发展情况良好，各项指标稳步上升，覆盖率逐年增加。保费收入从2013年的5.73 亿增长到2020 年的19.13 亿；保费赔付额从2013 年的3.07 亿增加到2020 年的15.72 亿；赔付率从2013 年的53.56% 增加到2020 年的79.68%；保险密度从2013 年的37.06 元提高到2020 年的131.52元；保险深度从2013 年的0.095% 增加到2020 年的0.219%。据银保监会数据显示，近三年甘肃省累计签单保费44.5 亿元，共赔付28.3 亿元，其中直接受益农户301.5 万户次，有力支持了农户的稳定增收和特色产业的良好发展。但据甘肃省2020 年农户参保户数计划表显示，全省申报参加农业保险的农村居民7203939人、1830158 户，[1]仅占全年农村居民20460133 人、5055097 户的35.21%和36.20%，也反映出甘肃省农业保险的普及率还有着较大的增长空间。
（二）农业保险经营模式
农业保险因农业的弱质性而具有收益外部性、高风险性、高赔付率、高技术要求等特点，被界定为半公共商品，世界各国对其发展也都采用“市场+政府”“自愿+强制”的双向引导。我国自2004 年试行“有政府补贴的商业化农业保险”，2007 年按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则在全国范围推行。甘肃省农业保险亦采取“市场+政府”的经营模式，即委托商业保险公司经营，政府给予一定的补贴。人保财险、中华联合财险、国寿财险、太平洋产险、平安产险、黄河财险等12 家保险公司都担负着甘肃省农业保险业务的经营，并且“每县经办机构原则上2 家，不超过3家”，经办期限3 年，通过竞争性磋商等简易程序确定服务地区，进而与地方政府签署战略合作协议，[2]推进农业保险防灾减灾、助力农业灾后恢复生产。在中央保费补贴支持下，2007 年开始逐步推进农业保险试点工作，如2007 年在甘州、安定等地试点能繁母猪险种，2008年试办奶牛保险，2010 年试办玉米制种保险，2012 年在天水、庆阳、平凉等地开办森林保险等；同时，也开发了啤酒花、藏羚羊、牦牛、青稞、马铃薯、中药材等甘肃农业特色险种。目前，全省政策性农业保险已多达105 个，覆盖羊、牛、薯、药、果、蔬六大主导产业[3]。
四、乡村振兴战略下甘肃省农业保险发展中存在的问题
具有时空差异的资源禀赋结构导致甘肃省乡村发展的差异化分布，也使农业保险发展兼具背景性的共性问题与特性问题。
（一）甘肃省经济水平落后制约了农业保险发展
农业保险功能的有效发挥需要有充足的保险保障资金，该资金一部分来自保费收入，一部分来自投资收入。目前，为引导和支持农民参加农业保险，通常由政府财政为投保农户提供保费补贴，这就意味着地方经济水平好坏直接影响农业保险发展水平。
对甘肃省而言，近年来，经济总量逐年上升，但与全国其他省份相比差距较大，长期以来经济体量位居全国末端梯队。2020 年，全省GDP 实现9016.7 亿元，实际增速3.9%，总量仅高于海南、宁夏、青海、西藏四省区；全省人均GDP 约3.41 万元，不及全国同期人均GDP 水平一半。与此对应，全省财政收入亦有限，2020 年全省一般公共预算收入874.5 亿元，仅为广东省的6.77%、浙江省的12.07%。实体经济发展的落后，使得投入农业保险的财政资金不够充足，严重制约了全省农业保险的发展。
另一方面，经济发展落后意味着农民收入低，限制了农业保险购买积极性。统计数据显示，2020 年，甘肃省农村居民人均可支配收入10344.3 元，较2019年同比增长了7.4%，但仅占全国平均水平17131 元的六成，居全国各省排名最低位次。这种农村居民的低人均可支配收入，再加上靠天吃饭的传统观念过于浓厚，对农业保险认知不充分，致使农村居民主动投保意识弱，直接影响农业保险的发展。
（二）农业保险供给力度有待增强
农业保险属于政策性保险，国家旨在保护粮食安全和农业经济发展，但农业产业固有的低收益、高风险、高赔付率使农业保险盈利性较差，与保险公司的商业逐利目标矛盾。为此，国家自2010 年起推出多项促进农业保险发展的税收优惠政策，如2010 年5 月财政部和国税总局联合下发《关于农村金融有关税收政策的通知》，对保险公司为种、养殖业提供保险业务取得的保费收入，计算应纳税所得额时按90%比例减计收入；保险机构从事农牧保险及相关技术培训业务免征营业税及后续对应的增值税。这些税收优惠政策在2017 年财政部发布的《关于延续支持农村金融发展有关税收政策的通知》中再次延期至2019 年底。此外，还允许经营政府给予保费补贴农业险种的保险公司在企业所得税前扣除巨灾风险准备金，具体按补贴保险保费收入的25%计提。甘肃省贯彻执行，即使这样，农业保险的高风险成本和低保费收入下的优惠政策之比仍不及盈利效应，甘肃省还是农业自然灾害频发地区，农保赔付率更高一些。这些明显抑制了保险公司参与农业保险发展建设的积极性，整个市场政府主导力量明显，市场自发调节力度弱。
表1 2013-2020 年甘肃省农业保险主要指标
与此同时，省内保险公司之间的数据信息共享平台尚未完全建立，容易导致承保农作物的方位、面积等数据不准确，农业指标监测设施不完善，不利于承保工作的进行。各保险公司针对农业保险特色产品的开发创新力度也不足。目前，甘肃省农业保险覆盖了包含主粮作物、藏系养殖、森林在内的主要农产品，以及包含果树经济作物、特色养殖、蔬菜种植等在内的特色种养殖产品，但大多保险产品同质化现象明显，缺少市场竞争。同时，随着新型经营主体和特色经济林果类产品种植规模的增加，逐步开展了针对苹果、玉米的“保险+期货”试点，增开高原夏菜、羊肚菌、枸杞、李广杏、茶树、湖羊、绒山羊、黑山羊等11 类品种的天气、价格指数保险；以及红花椒、核桃、油橄榄、藜麦、金银花、设施蔬菜、中药材等9 类产品的收入保险。这些创新型险种总计20 余种，仅占全部农业保险品种的18%，并且很多尚处于试点环节，未大规模推行，创新力度明显不足，理赔标准和理赔方式上的较大差异也影响了相关产品的信服度与普及率。随着市场主体的不断增多，规模种养殖大户越来越多的对理赔提出高要求，传统的成本保险已经无法满足农户化解风险的需求。与现有物价匹配的产值保险、收入保险成为主要需求，但现有产品表面创新多、质变节点少，尚未涉及到深层改革，这些都从供给层面影响着甘肃省农业保险的可持续发展。
五、乡村振兴战略背景下甘肃省农业保险发展对策
以乡村振兴战略的实施背景为依托，要想获得甘肃省农业保险的高质量发展，必须重点解决财政补贴、需求提升和供给增强三大问题。
（一）加快地区经济发展，增强财政补贴力度
经济有效增长是带动农业保险良好发展的动力，而农业保险的良好发展又可以推动农业经济的快速增长。因此，一方面，借助“丝绸之路经济带”建设中甘肃省的特殊地理位置优势，顺应国家双循环战略、乡村振兴战略等发展契机，积极推动省内实体经济的发展，增加财政收入，同时优化财政资源统筹，增加对乡村振兴等重要领域的财政支出比例，确保并逐步提升农业保险保费补贴。另一方面，提高中央财政转移支付资金的利用效率。作为经济欠发达省区，甘肃对中央财政转移支付依赖程度较高。2010-2019 年，全省财政收入占全国财政收入的均值仅为0.463%，而财政支出占全国财政支出均值却达到1.658%，全省财政支出与财政收入的比值从2010 年的4.153 倍增加到2019 年的4.654 倍。[4]财政部数据也显示，2013-2018年，中央对甘肃省财政转移支付总量（不包含税收返还）从0.16 万亿增加到0.2 万亿。中央财政转移支付已成为甘肃省财政支出的主要来源。以财政补贴为主的农业保险在甘肃省试点以来，中央、省级、市县三级财政补贴比例分别约占40%、25%、15%，2007-2019 年，累计政府保费补贴61.23 亿元，占保费收入的83%，其中，中央、省级、市县级各自累计补贴额为25.66 亿元、21.69 亿元、13.89 亿元，[5]中央补贴是主要构成。2020 年，全省农业保险保费收入19.13 亿元，按照“财政补贴资金计划”，中央补贴3.49 亿元，省级补贴5.04 亿元，分别占保费收入的18.24%和26.35%。
乡村振兴战略实施中，在甘肃省加快经济发展同时，资金缺口仍需中央政府补贴，因此，既要积极争取中央财政专项转移补贴，还要提高转移支付资金的使用效率，加强资金使用监督，避免寻租、资金缺位错位使用情况，确保资金用在最主要的地方。此外，一些特色性、经济价值高的果蔬类农产品，农民投保需求受到地方财政压力和省政府保险任务计划限制，只能部分投保，保险覆盖率较低，亟需财政补贴的持续增加。乡村振兴需要继续推进“一县一品”“一村一品”特色农业产业发展，相关农业保险则因产品特色多处于创新试点环节，并由县级财政主要补贴，而省内高贫困率意味着多数县级政府地方财政有限，无法承担高额保费补贴，保障规模有限；农民的低收入也制约了自缴保费比例不能太高，这就导致“全而弱”的恶性循环。从长远发展来看，甘肃省农业保险的健康可持续发展仍需中央财政的大力扶持。
（二）提升农民需求
提升农民需求是促进农业保险发展的根本。按照目前甘肃省农业保险中确定的中央补贴品种，除育肥猪实行“成本+目标价格”保险、由农户承担20%的保费以外，其他实行成本保险，农户承担保费占比5%-30% 不等。其中，承担比例最低的是公益林，农户仅分摊5%；商品林分摊比例最高，需分摊30%；马铃薯、能繁母猪农户分摊20%，玉米、棉花、冬小麦为15%，青稞、藏系羊、奶牛为10%。苹果、中药材、肉牛、肉羊、蔬菜、鸡等省级补贴品种则区分农户贫困程度，贫困户承担10%，非贫困户承担20%。与此同时，作为成本保险，相关补贴品种的保额根据开办时的物化成本确定，从300 元到10000 元不等，费率从2%到6%不等。据统计，2007 年，全省农户自筹保费546 万元，占总保费收入13%；2019 年，自筹保费33380 万元，占比20%；2007-2019 年间，农户累计自筹保费12.02亿元，仅占保费收入的16.3%[6]。
传统补贴品种保额与现行物价增长速度的脱节，使农户享受低费率同时，又认为成本投入和保险赔付之间有差距，尤其是设施投入大的高经济价值农产品，更因保障程度不高而降低了农户投保意愿。这就需要依托乡村振兴战略，在产业脱贫的基础上积极推行产业振兴，提升农户手工技能，增加稳定的从业工资收入和财产净收入，从而可持续地提高农户可支配收入，在现有消费基础上满足农业保险费用开支的增长，从根源上缓解甘肃省农业保险投保率低的现状。
此外，还需加大农业保险宣传力度，改善农户传统“认栽”观念。在偏远农村地区，保险普及力度并不乐观，一些农户只知道社保，对农业保险知之甚少。因此，在乡村振兴战略持续推进的政策环境下，乡村干部以及农业、保险等相关部门工作人员应深入村社，积极开展农业保险普及宣讲会，为农户们讲解农业保险的专业知识和理赔案例，通过浅显易懂的方式让农户意识到“以小换大”的风险防范重要性，了解农业保险的功能，积极配合国家政策的顺利开展，增强参保积极主动性。同时，利用“抖音”、“快手”等民间流行并易于接受的短视频方式，找当地已参加农业保险并获益的农户做代言，多做产品介绍和优惠政策宣传，从而提高农业保险投保率。
（三）提高保险公司供给积极性
1.继续推行并落实财政部规定的有关促进农业保险发展的税收优惠政策，提升税收服务质量，营造良好的税收营商环境，鼓励并吸引保险公司主动开展农业保险业务，提供更多的农业保险服务，积极协助甘肃省乡村振兴战略的落实。
2.引入更完善的竞争机制，建立多元主体的农业保险市场。截至目前，甘肃省尚未有专业性的农业保险经营主体开展服务，农业保险由综合性商业保险公司经营，并只占各经营主体业务的小部分，这就使服务专业性欠缺，在产品设计和费率厘定及条款制定上专业性不强，提供服务的积极性和质量也劣于专业性农业保险公司。未来可以在提升经济发展、确保并增加地方补贴的基础上，吸引专业性农业保险公司来甘肃拓展业务，增加市场竞争力，提升服务质量。
3.规范保险经营管理，提高理赔效率和精准度。《关于金融服务乡村振兴的指导意见》中指出，地方政府要结合自身财政情况增加对农业保险的补贴，引导保险机构到农村基层网点，下沉服务重心，开拓新型农业保险产品试点范围。因此，一是甘肃省政府要进一步结合乡村振兴发展需求，科学确定保费补贴机制，推动“以奖代补”政策的试点；二是现有从事农业保险的各家保险公司应加大对农险业务的重视，积极创新农业保险产品类型，增加对乡村振兴中“一村一品”的高经济价值特色农产品保险保障，明确理赔范围，做到精、准、细。在现有成本保险为主，试点产量指数保险、价格指数保险、产值保险、“保险+期货（权）”等产品形式的格局中，根据保障对象的特殊性，试点成熟后逐步推广普及。三是提高理赔服务质量，及时赔付，增强保险信誉度，提升农户投保热情。四是利用互联网技术，拓展农业保险的产品宣传、开发创新，完善省内“互联网+农业保险”的发展模式，推进农业保险承保的电子化发展。
