龚海霞
一、前言
伴随财政收入规模的稳步增长，预算绩效评价成为提升财政预算管理水平、优化资源配置、节约支出成本的重要手段，本文运用文献研究法及结合实际工作经验，将从预算绩效评价的理论基础与制度建设视角出发，浅析目前预算绩效评价中存在的问题，并进一步对其提出相关建议，以期为预算绩效评价的进一步完善提供参考。
财政预算是对下一会计年度财政收入和支出的预算安排，是国家战略和政策的集中体现，关系到民生福祉。绩效引入经济学的概念，即指收入和产出的价值比，绩效评价即能够从产出、效益和满意度等多维度对财政预算工作进行评价，是保障与改善财政预算工作的行动指南，确保财政资金与财政资源合理协调和充分利用。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家的新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新起点。新时期下对预算绩效评价也提出了更高的要求，如何实现财政资金和财政资源的有效配置和使用，成为亟需关注的重要课题，考验着财政预算能力和绩效评价能力，对国家治理体系及治理能力现代化发挥着深远的影响。
二、近年来预算绩效评价工作所取得的成就
近些年来，我国财政预算绩效评价经过了“地方试点—全国办法出台—地方办法出台—全面推广”等的实践过程，已经取得了很大的成绩。自2003 年十六届三中全会我国就不断探索预算绩效评价，从中央到地方不断扩大范围进行施展；2013 年，财政部出台了“预算绩效评价共性指标体系框架”使预算绩效评价指标体系得到进一步完善；2015 年《中央部门预算绩效目标管理办法》将目标管理重点纳入预算绩效评价改革进程；2018 年，中共中央国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步规范了预算绩效评价体系，且在2018 年我国的GDP 达到91.93 万亿，同比增长6.6%，一般公共预算收入规模达18.34 万亿，同比增长6.2%，在预算绩效评价的实施下使财政收支压力得到了缓解；党的十九大也明确提出了建立“全面规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度，相应地加快推进了预算绩效评价工作的向前发展，进一步提升了财政预算的全面性、科学性、规范性和透明度，也使我国的财政预算绩效评价工作得到了前所未有的重视[1]。
三、新时期下预算绩效评价存在的差距和挑战
虽然目前我国的财政预算绩效评价已取得了很大的成绩，但是各地区、各领域甚至同领域的不同部门发展水平参差不齐，仍有不足需要完善，主要体现在以下几个方面：
（一）绩效评价目标有待明确
预算绩效评价注重以结果为导向，是在期初预设任务目标，期末评价预设目标的实现程度，以实现程度评价预算的经济性和效益性，这样的基础前提是假设了财政支出事前预算目标的合理性和明晰性，但在实践中，由于财政支出本身的复杂性和多层次性，预算目标往往依据业务部门和财务部门的协商以及其主观经验而设立，缺乏科学论证。此外，绩效指标体系庞杂不够完善，以察哈尔右翼中旗构建的指标体系为例，2020 年该旗78 家预算部门、184 个项目，制定了约6720 个绩效指标，但对一些单位来说部分指标适用性不强，无法有效说明问题且易使工作变的繁杂，所以指标体系还需进一步完善。尤其是对于一些个性指标的设计，因为指标是一种量的数据，以此来描绘绩效评价，但有的指标难以实现量化，例如反映社会效益和环境效益等的指标，无法具体量化，设计难度较大。加之各部门的性质、职能的不同，所以指标建设也具有很大差异，难以形成相互借鉴和比较的体系。
（二）预算绩效管理制度有待完善
实践出真知，通过实际工作发现部分部门、单位在预算绩效评价的实际工作中存在一定的问题。由于预算绩效评价系统刚运行不久以及预算绩效评价工作本身的专业性较高，而部分部门单位的相关工作人员却缺乏相应的技能和相关的知识，主要表现在两方面，一部分问题是掌握预算绩效评价工作原理以及本单位预算基本情况的工作者，其缺乏相应的计算机操作能力，导致上报困难；另一部分问题表现在负责此工作的人员拥有相关的计算机操作能力，但对预算绩效评价工作原理以及本单位的预算情况欠缺认识与了解，导致系统项目绩效目标申报填写不及时且不规范，影响了预算绩效评价工作的稳步推进。一是预算绩效评价工作的职责分配制度不够完善，相关人员工作分工不合理、明确，协作性较低；二是由于相关工作人员的绩效评价认识不深刻、专业性不强，无法满足新时代下预算绩效评价工作的专业性要求[2]。
（三）法律法规有待进一步完善
预算绩效评价工作是一个大课题也是一项难课题，虽然目前我国各地出台了不少规范性文件，且在《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等基本法中有其相关内容。但仍需进一步完善。此外，预算管理与绩效评价流程尚未深度融合，就当前实践情况来看，绩效评价工作有其独立的运行系统，独立地完成信息采集、项目申报、初步审核、科室检查、项目调整、以及项目自评等，是以预算为依据但与预算管理工作流程相互独立，未能及时实现信息共享，难以形成有效的反馈机制，导致预算绩效评价的结果很少运用到下一个周期的预算管理当中，使预算绩效评价与预算管理形成“两张皮”，增加了工作却难以发挥其应有的价值，易使预算绩效评价流于形式[3]。
四、进一步加强预算绩效评价工作的思路和举措
（一）加强事前绩效评估，完善构建指标体系
财政支出事前绩效评估是确保预算绩效目标设立合理性和科学性的重要保障。是预算绩效评价一系列工作的重中之重，应加强做好事前绩效评估。以部门性质、计划、历史和经验为基础，充分结合预算编审。项目审批等，采用科学合理的评估方法对新增重大项目、新出台重大政策进行有效评估，即可利用专家工作，获取专业支持；通过互联网开展网络调查，向利益相关方了解情况、咨询意见或邀请人大代表和政协委员会分别从预算监督和民主监督立场参与事前绩效评估等方法。评估项目申请立项是否依据充分、符合国民经济和社会发展规划，项目预算编制是否符合预算管理、地方政府债务等相关规定，绩效目标是否与部门单位的职责和中长期或年度规划工作相匹配、是否可以准确衡量实际工作需要，评估项目的筹资行为是否符合规定、是否能通过财政承受能力评估和债务风险评估，以及立项实施的方案是否可行，具备相应的人、财、物基本保障等。
完善构建指标体系，对绩效评价工作至关重要，是实现评价目标的重要手段。在确保预算绩效评价工作的前提下，即预算绩效的目标设立等事前绩效评估的科学性和合理性。根据资金用途以及特定行政任务或事业发展目标，将预算绩效评价主要分为项目支出和部门整体支出，部门整体支出包括部门或单位的基本支出和项目支出。依据各部门或单位的性质及其职能，合并统一同类项目绩效评价指标，并健全精简共性指标，这样可以为评价结果相互比较提供便利。补充构建个性指标，选取最具代表、最能直接反应投入产出的指标，按目标是否难以量化，将指标体系细化为定性和定量的标准，针对难以量化的指标，应明确、具体描述其内容，并保证其相关佐证资料可采集、可获得。具体设立要兼顾数量、质量、时效、成本、社会、经济、可持续、生态等效益以及服务对象的满意度。此外，要注重指标的权重设立，要因地制宜，充分考虑不同领域部门、项目以及不同时段的差异性，避免将所有指标使用一个固定的比例，针对不同问题具体分析，特殊情况可做适当调整，即要处理好指标体系中存在的统一性与差异性问题。建立起科学完整适用的分级分类预算绩效评价指标库[4]。
（二）建立健全预算绩效管理制度
没有共同的使命与观念，就缺乏前进的驱动力。预算绩效评价工作也是如此，因而单位应加快推进预算绩效评价管理制度建设，提升预算绩效评价意识。可通过增加相关专项培训、其他创新培训方式或利用各类新闻媒体、政府网络平台、部门门户网站等扩大宣传，从理念上提高认识，形成绩效评价文化，推动相关人员建立起结果导向、效益使命、竞争价值、投入产出的共同价值理念，促进相关工作人员对预算绩效评价的重视；从实际工作应用方面不断拓展培训内容，提高相关工作人员预算绩效评价知识的专业性，增强其相应的业务技能，保障系统绩效评价申报及时、填写规范完整，努力培养一支技术过硬的预算绩效管理队伍。此外，要健全预算绩效的职责分工制度。多方协作，自上而下成立工作领导小组，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。领导小组负责做好预算绩效管理政策宣传、审议重大决策部署、审定重点绩效评价结果以及绩效管理工作考核结果及其应用。同时，要求各预算单位也成立相应的领导机构，划分责任、设置专职岗位人员，并将领导机构成立文件和专职工作人员设置情况上报到相应的领导小组办公室，确保岗位设置合理、权责明确，能够顺利协调、有序推进预算绩效评价工作。
（三）完善绩效评价法律法规，推进预算和绩效评价一体化
不断完善有关绩效评价的法律法规，立足于我国国情，从实际问题出发，广收意见言论，可采用头脑风暴、情景分析法或者德尔菲法，德尔菲法即专家调查法等多种方式，以及结合实际工作结果反馈，不断探索，形成一套有利于我国预算绩效评价工作发展的基本法、地方法、专门法等成套完善的法律体系。使其形成一项有完善法律体系可依的常态化工作，也是我国预算绩效评价法制化前进的必然方向。同时，应加快推进预算管理和绩效评价管理一体化。将目标设定、目标编制、项目申报、绩效评价、评价结果反馈等各环节纳入预算管理，完善预算和绩效评价工作流程，使预算与绩效评价工作深度融合，避免预算与绩效评价各自为政，加快预算与绩效评价的数据化和信息化建设，根据预算资金的调整，相应合理的对预算绩效评价做出调整，实现信息互联互通，发挥目标一致，相互协作，结果产生1+1＞2 的协同效应。同时，可通过加强预算绩效评价公开制度，秉持依法公开、全面及时、规范完整、真实有效的原则，打破信息孤岛，公开绩效评价相关信息及责任主体，便于绩效评价工作监督管理，及时从公开内容中发现存在的问题，对其进行督促整改，使预算绩效评价结果对下一年度的预算审批形成强有力的约束，提升绩效评价工作质量，实现预算与绩效评价的一体化发展[5]。
（四）引入第三方力量推动预算绩效评价向前发展
第三方力量即指熟悉预算绩效管理相关法律法规和政策制度，具有丰富的预算绩效管理实践工作或理论研究经验，向委托方提供预算绩效管理工作相关服务的组织机构和专家。通过遵循公平公正、能力优先、利害关系回避的原则，采用邀请招标、竞争性谈判或询价等方式选聘第三方机构。并要求第三方机构在预算绩效评价信用管理平台登记相关信息，保证其独立性与真实性。根据预算绩效评价内容的性质及其工作的需要，可向其委托参与实施事前绩效评估、绩效目标审核、绩效指标和标准体系制定、绩效评价和评价结果复核及预算绩效管理培训等工作，切实推动预算绩效管理的科学发展，全面提高预算绩效评价工作的质量[6]。
2015 年，国务院在两次常务会议上曾连续提出“第三方评价”，说明培育引入独立的外部评价主体的重要性，已成为推进预算绩效评价工作的科学决策。引入外部独立的第三方，可避免评价主体过于单一，易受环境、技术和专业度的影响等情况。因为预算绩效评价信息的公开度较低，容易形成“自我评价”，即既当运动员又当裁判，易导致缺乏评价的驱动力以及结果的独立性和公允性，所以可通过引入第三方机构，可增强评价结果的客观性与公正性；且因预算绩效评价具有跨经济学、管理学、政治学、社会学等学科的特点，利用外部独立第三方的专业性，使关联主体角色清晰、优势互补，充分发挥财政部门与主管部门以及第三方组织之间的协同效应，有效提高绩效评价全方位、全过程的质量管理。此外，第三方评价主体拥有广泛的群众基础，也成为民意表达与民主监督的重要载体，促使预算绩效评价更科学的走向综合性、社会化工作。
五、结语
近几年来，我国政府部门积极推进财政改革，在财政管理工作中，预算绩效评价能发挥至关重要的作用，不仅能确保财政预算资金的科学利用，还能实现财政收支的透明化、公开化，从根源上杜绝徇私舞弊的问题发生。通过采用加强事前绩效评估，完善构建指标体系；建立健全预算绩效管理制度；完善绩效评价法律法规，推进预算和绩效评价一体化；引入第三方力量推动预算绩效评价向前发展这四项措施，切实提升行政事业单位社会公共服务效率，有效激发了财政部门的工作积极性，实现资源合理分配，切实满足社会公众的服务需求。
引用
[1]赵杨宇.全面预算绩效管理视野下J 县财政局预算内部控制研究[D].江西财经大学，2020.
[2]孙欣.预算绩效评价结果应用:文献综述与研究展望[J].地方财政研究，2019（2）: 48-58.
[3]王琰.中央财政专项扶贫资金绩效评价研究[D].中央财政科学研究院，2016.
[4]袁逸剑.内控视角下行政事业单位预算绩效管理体系的构建探究[J].管理论坛，2018，（26）:214-216.
[5]毛博.刘晶，项目支出预算绩效评价结果应用问题初探[J].预算管理与会计，2018（03）:27-29.
[6]何志强.法治政府绩效评价指标体系研究[D].华南理工大学，2016.
