广东 曾凡亮
中国古代地方行政制度沿革
广东 曾凡亮
中国古代地方行政制度的演变，关系到中国古代中央与地方关系的演变，是中国古代史的重要知识点，也是近年来高考历史经常考查的问题。但高中教材对这一问题介绍得不够详细，致使许多同学遇到此类问题时常常不知所措。因此，我将在这里简要回顾中国古代地方制度的沿革，帮助同学们掌握相关知识点，更好地突破这一难点。
先秦时代，中国地方行政制度主要是实施分封制。在这一制度下，中央与地方的关系主要靠血缘来联系，中央对地方并无绝对权威，地方自主性很大。这种地方制度适应了当时落后生产力的要求。但是，当中央势力衰落时，地方就会尾大不掉，发展成为事实独立的割据势力，造成战乱的局面。
秦汉时期。秦朝发展并确立了春秋时期开始萌芽的郡县制度。地方分为郡县两级，由官僚而非贵族出任地方长官，直接听命于中央并不得世袭。这样的制度，有利于加强中央集权，削弱地方割据势力，故而虽然日后中国地方行政制度多有变化，但郡县制的内核则一直延续下来。西汉初年，刘邦在削除了异姓诸侯国之后，又以为秦之所以迅速灭亡，在于其不行分封，一旦危乱，就没有亲戚子弟前来帮忙。故而刘邦大封同姓诸侯，实行郡国并行制。在诸侯国势力最盛的时候，中央直辖地区只占全国的三分之一左右。之后，汉景帝听取大臣晁错的建议，实行削藩，吴王刘濞等趁机以此为借口发动“七国之乱”。西汉中央政府镇压“七国之乱”后，趁机将诸侯的大部分权力收回。汉武帝时，又推行“推恩令”等，削弱诸侯。汉武帝后，诸侯国实际与郡县无异。汉武帝时，为加强对地方控制，又将天下分为十三州部，派刺史巡查地方，监督官吏，打击豪强。刺史官虽小，但因其代表中央检查地方，故而权力很大。慢慢地，刺史开始侵夺地方官僚的权力，州也由监察区逐步演变为行政区。到了东汉末年，州正式成为一级地方行政单位，形成州—郡—县三级制。在东汉末年，中央势力衰落，地方豪强势力强大，这种变化事实上加剧了地方割据势力的形成。
魏晋南北朝时期。西晋时期，晋武帝司马懿认为自己之所以能够顺利夺取曹魏的政权，是因为曹魏猜忌宗室，以致皇帝孤立无援所致。故而其又大肆分封宗室，宗室贵族拥有很大权力。晋武帝死后，继位的晋惠帝智力低下，难以掌控朝局，外戚和宗室势力趁机争夺政权，造成了“八王之乱”。在统治阶级内乱之际，曹魏以来内迁的少数民族（五胡，即匈奴、鲜卑、羯、氐、羌）趁机叛乱，最终形成了五胡十六国和南北朝对立的局面。在这一阶段，地方势力上升，中央势力下降，地方州郡一级的行政单位急剧增加，达到了“十羊九牧”的程度。
隋唐时期。隋朝统一后，废除郡一级行政单位，对州进行省并，实行州县二级制，减少了行政开支。唐朝建立后，实行道、州、县三级制。其中，道在早期是监察区，后来逐渐演变为一级行政区。唐朝早中期，为了适应对外用兵的需要，在边境地区设立了统领军队的节度使。到了唐中期，节度使开始获得人事权和财政权，逐渐演变为边境地方行政长官。其中，唐玄宗宠臣安禄山一人就兼任了三个节度使，最终酿成了安史之乱。安史之乱后，原本设在边境地区的节度使开始向内地扩展，形成藩镇割据，最终成为唐朝灭亡的重要原因之一。
宋代。宋朝统治者鉴于唐末藩镇割据和五代十国混战的历史教训，着力加强中央集权，削弱地方势力。在地方行政制度上，规定地方长官由文官出任，防止武将割据。地方为路—州—县三级制。其中，为了防止地方势力坐大，在路一级不设最高长官，而是根据事务的需要分工设职，主要的官职有转运使（负责财政，将地方赋税转运中央），提刑使（负责司法），安抚使（负责军事）等。地方财赋除少数外，大部分要转运中央。地方厢军中强壮者升入禁军，弱小者留厢军。宋代强干弱枝的做法，使得中央在对地方的关系上居于绝对优势地位。但也造成地方上贫弱不堪，无力抵御外辱的严重后果。如2014年北京高考历史第14题：
唐末五代，中央集权大为削弱，扭转这一局面，宋初采取的重要措施之一是 ( )
A.文官任知州 B.设三司使
C.设枢密院 D.施行将兵法
我们在充分了解了北宋的地方行政制度后，很容易得出答案为A。
元代。元代在地方上实行行省制，为行省—路—州（府）—县四级制。行省，即行中书省的简称。原为元朝为征战之便，由中书省向地方派出的临时行政机构，后来固定下来成为正式的地方行政机构。行省制对于管理元朝庞大的疆域起到了积极作用，加强了元朝的中央集权。此外，元朝除了在各级行政单位上设立长官外，还专门设置了由蒙古人（少数为色目人）担任的达鲁花赤为监临官，掌握实权。
明清。明太祖朱元璋为加强中央集权，削弱地方势力。在废除中书省和宰相后，又宣布在地方上废除行省制，改设三司，分别为布政使司（管民政，行省的继承者），按察使司（管司法监察）和都指挥使司（管军事），习惯上仍称为省。为布政使司（俗称省）—府（州）—县三级制。但是地方分权过甚，一旦地方有事，往往有指挥不灵的弊端。故而明政府后来又派出临时性的巡抚、总督来监临地方，协调各种事务。后来，总督、巡抚的派出逐渐常态化，布政使、按察使地位下降。但明一代，督抚始终不是正式地方长官，辖区也不固定。2016年全国新课标卷文综Ⅰ第27题就涉及明代的地方行政制度：
明初废行省，地方分设三司，分别掌管一地民政与财政、司法、军事，直属六部。明中叶以后，皇帝临时派遣的巡抚逐渐演变为三司之上的地方最高行政长官。这一变化有助于 （ ）
A.扩大地方行政权力
B.提高地方行政效率
C.削弱六部的权限
D.缓解中央与地方的对立
我们只要理解到督抚的出现是为了解决地方指挥不灵的问题，很容易就能得出答案为B。到了清代，督抚正式成为地方长官，有了固定的辖区，布政使和按察使成为督抚的属官。一般而言，总督管一省乃至二三省的军政事务，偏向军务，巡抚总管一省军政事务，偏向民政。一省之中往往督抚并存。在实际政治生活中，总督的品级权力略高于巡抚。但督抚都是地方最高长官，并不是从属关系。清廷通过督抚之间的斗争制衡，加强了对地方的控制，加强了中央集权。清朝的地方行政体系是省—道—府（直隶州）—县（散州）四级制。在少数民族地区，则有将军辖区（东北、新疆和外蒙古）、盟旗制度（蒙古地区）、办事大臣辖区（驻拉萨办事大臣和驻西宁办事大臣）等。
明了了中国古代地方行政制度的沿革后，我们再来看2014年山东文综第14题：
自秦汉至明清，中国古代行政区划经历了由郡县两级制到州郡县三级制再到省道府县四级制的演变，这体现了 （ ）
A.中枢权力体系日趋完备
B.中央对地方控制的加强
C.各地经济联系日益密切
D.经济发展区域化程度提高
显然中国古代地方行政制度演进的总体方向是与中央集权加强的过程相适应的。因而此题选B。
（作者单位：广东省惠州市第一中学高中部）
