茹宗志 韩婕
【摘 要】颁布“双减”政策是我国义务教育阶段重大的改革举措。当前，改革成果显着，然而减负的内在矛盾与冲突并未改变，减负困境依然存在。基于教育政策伦理，以内容伦理、程序伦理和主体伦理为切入口，分析政策落地困境，溯源传统教育文化观念影响、政府科层组织结构影响、多元主体利益交织阻碍的深层原因。提出“厘清指向明晰、公正合理的政策内容”“完善民主科学、上下协同的政策执行程序”“规范和而不同、公益责任为重的政策主体”的建议，促进“双减”政策平稳持续运行，实现全方位有效减负的理想目标。
【关键词】“双减”政策 政策伦理 伦理重构
【中图分类号】G420 【文献标识码】A 【文章编号】1002-3275（2023）17-01-06
中小学负担过重问题过去曾是教育领域不可回避的话题。减负不可能一蹴而就，改革依然任重而道远。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅以印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（本文简称“双减”政策）为标志，开启了新一轮的减负改革，其力度前所未有，令人充满期望。两年的改革成果显着，基本实现政策的直接目标，然而政策实施的问题也从侧面反映了减负的内在矛盾与冲突并未完全改变，减负的困境仍然存在。［1］教育政策伦理是指国家公共权力部门为实现特定教育目标，在调节与分配有限教育利益资源的过程中所遵循的伦理价值原则。［2］其贯穿整个教育政策活动过程中，关系到减负改革目标的实现与否，以教育政策伦理视角对“双减”政策进行研究与讨论，可以为探寻减负未来走向、优化“双减”政策落实、化解减负内在矛盾与冲突提供伦理支持。
一、“双减”政策的文本分析
从文本上看，“双减”政策指的是减轻义务教育阶段学生作业负担、校外培训负担和家长经济负担，对此政策内容从作业规划、课后服务建设、培训机构整治、教育教学质量提升、保障设施建设和政府部门工作六个层次提出要求，提升人民群众教育的满意度。总体而言，“双减”政策内容主要涉及校内与校外两个维度。
（一）校内改革内容
“双减”政策的校内改革内容主要从三个层面进行。第一，作业规划。“双减”旨在通过分类明确不同学段的作业总量和时长，系统设计分层、弹性和个性化的作业结构，健全作业管理和指导机制，规定学生课余时间安排等方面来提升作业质量，减轻学生校内作业负担。第二，课后服务建设。政策内容从以下四个方面进行规定：课后服务的时间不早于当地正常下班时间，课后服务类型应包括补习辅导与答疑、丰富多彩的社团活动等形式，课后服务人员可兼容本校教师、社会专业人员、志愿者等，课后服务资源可充分利用社会资源和线上资源。这些政策力图在解决学生放学后的归属问题的同时满足学生多样化的个性发展需求。第三，提升学校教学质量。文本中提出规范学校课程设置、优化教学方式、强化教学管理、改进考试方法、开发免费线上学习服务的要求，以此提高学生的在校学习效率，解决学生“吃不饱”“吃不好”的难题。
（二）校外改革内容
“双减”政策的校外改革内容也是从三个层面展开。第一，整治校外培训机构。文本提出严格审批校外培训机构，规范培训课程、培训人员、收费标准和培训时间，强化培训机构常态化运营监管，力求从源头上遏制校外培训机构无序增长的态势，减轻学生的校外培训负担和家长的经济负担。第二，推动保障设施建设。通过统筹教师编制、完善教师薪资评定制度、制定课后服务经费保障办法、深化高中招生改革、推动教育质量评价体系变革、完善家校社协同机制、促进义务教育优质均衡发展等措施来保障“双减”政策的实施。第三，明确政府部门工作要求。政策内容指出要联合多部门协同治理，做好全面系统部署工作，明确各部门的工作责任，建立“双减”工作专门协调机制，集中组织开展专项治理行动，以权威管控、督促检查和宣传引导的手段实行点对点的全方位整治。
较之于“双减”政策之前的减负政策，“双减”政策实现了多方联动，标本兼治，校内外双减，增加兜底保障的突破，以强劲多元的方式开展全方位综合治理。
二、“双减”政策的伦理分析
早在公元前4世纪之前，中国与西方就已经对伦理展开了研究。伦理在中国古代由伦和理两个单字构成，伦表示辈分、等次、条理，后引申出关系的内涵；理表示道理、本性、法纪，后引申出规则、理论等内涵。［3］伦理一词在《礼记·乐记》中代表事物的条理的含义［4］，后来主要指“人伦之理”［5］，即作为协调社会关系、人际关系的道理与规范。在西方，伦理一词最早产生于古希腊时期，作为规范团体生活中特定行为的秩序。从亚里士多德开始，伦理被专门用来指代人的德性。［6］近代西方的伦理很多时候不单指道德，既包括社会的人际交往规范和道德原则，也包括组织、制度中的规则与规范。黑格尔将伦理与道德加以区分，认为伦理是法与道德的承担者与基础［7］，是人与家庭、社会、国家之间的法治、规范与秩序。如今，学者对于伦理的认识也有所不同，主要存在等同于道德、区别于道德、伦理包含道德三种看法。但普遍来说，伦理被视为是一系列指导行为的观念，是规范人与人、人与社会关系的准则。
教育政策伦理是用伦理分析教育政策问题的一个领域。目前，一些学者对教育政策伦理的内涵提出了不同的看法。有学者认为，教育政策伦理是贯穿于整个教育政策活动过程的伦理规范与道德原则的系统总和，以解决教育政策的“应当性”问题。［8］有学者提出，教育政策伦理是教育政策分配教育利益时的伦理性、伦理功能和价值原则。［9］有学者则是从价值、规范与实践三个层次指出教育政策伦理是教育政策中蕴含的伦理道德要求和价值取向，也是社会主流伦理价值对教育政策的要求和体现。［10］无论学者对于教育政策伦理内涵的看法有多不同，但都会围绕政策内容、政策程序、政策主体三个方面对政策是否具备公正合理、科学民主、正义的精神进行探讨。因而，从内容伦理、程序伦理以及主体伦理三个方面对“双减”政策进行分析，探讨政策落实过程中遇见的问题，为“双减”政策的稳步开展提供参考。
（一）内容伦理
教育政策的内容伦理是指这项政策内容或政策所要达到的结果是否公正、合理。［11］“双减”政策旨在通过减轻学生与家长过重的负担，调节公共教育利益与私人教育利益矛盾，强化教育公共属性，实现教育良好生态环境的回归和落实基础教育发展以人为本的理念，促进学生全面健康成长，贯彻落实公正、正义的价值原则，对公共教育资源及机会重组分配，保障各社会阶层受教育机会均等和社会关系的正义。然而，就目前教育资源分配现状来看，尽管政府极力实现区域间教育资源的均衡发展，但是各地各校之间仍然存在着较大的差异，当“双减”限制了私人通过课外补习获取教育资源的渠道与学校减负提质二元失衡的矛盾碰撞时，“双减”政策是否能够真正跳出减负循环“怪圈”，实现社会各阶层教育资源平等享有，践行教育公平正义的价值原则是当下面临的困境之一。另外，尽管“双减”政策内容包含关于作业总量、培训时长、时段等详细具体的标准，但仍然需要对政策中的减负目标群体和减负底线界定进行优化。首先，减负目标群体指向要明确。所谓负担一定是过重的、无法承受的，然而负担的轻与重并非完全以时间与数量作为衡量标准，它因人而异，是一个主观性强的复杂问题，同等绝对量下，学生与家长对负担感受的相对量却有所差别，并非所有地区、所有相关主体都负担过重，因而如何更加科学地界定与考量学生的负担是需要不断关注的问题。其次，减负底线界定有待明晰。目前科学的负担测评与调控体系尚未完善，未能提供客观的数据标准来衡量负担程度，因人而异给出可以弹性掌握的涨落区间用以明确减负的底线［12］，这在一定程度上使得“双减”后部分自我约束力弱的学生出现放纵导致成绩下滑等现象，影响了社会对于政策内容合理性的认识。故而“双减”政策开展的攻坚阶段也应持续优化政策内容，保障政策内容及其结果的公正与合理。
（二）程序伦理
一般而言，教育政策在程序上分为政策制定、政策执行、政策评价三个持续动态的环节，民主化与科学化是其程序伦理的内在表现。关注“双减”成效的同时可以发现政策实施的艰辛，而程序运行则是影响“双减”政策落地陷入困境的重要原因。为了持续稳固“双减”效果，完善政策运行程序，实现程序间环环相扣也就尤为重要。
在“双减”政策落实到地方时不难发现地区政策实施的同质化问题，表现为施策行为与现实情况不相符、难融合的现象，其成因有两方面因素。一方面，政策制定与评价缺乏科学测量系统，使得政策的可操作范围相对模糊，同时由于参与主体与立场的多元化，政策评价反馈结果也会有所偏差，因此无法完全统筹不同地区、不同学校的实情差异，针对性地进行下一步的政策执行。另一方面，政策执行的程序也存在亟待优化的地方。首先，执行部门执行行为的科学性亟待增强。一些执行部门为了快速实现“双减”目的，并没有充分考虑地区实际，习惯性运用简单的行政手段，采取直接关停课外辅导机构、强迫学校必须大规模开展课后服务等措施。［13］还有部分执行部门出于对“双减”政策理解偏差与所处环境制约，敷衍、机械的落实政策，在治理过程中的科学性与民主性不强，虽取得了细微成效，但未践行其内在的政策伦理。其次，教育利益联合体亟待击破。以中考、高考为标准的考试评价制度和以学历为标准的社会用人制度不利于击破教育利益联合体和“双减”政策的落实。一些学校出于对自身利益的最大化考量，在实施“双减”时采取选择性执行、表面化执行等方式，进行“换汤不换药式”的教学变革，游走于既要落实上级要求，又要保证学校升学质量提升的双重目标中。最后，辅助机制亟待完善。尚未完善的家校社协同机制使家长、社会等相关教育主体难以高效参与“双减”工作，从而影响政策执行难以推进。另外，尚未成型的教师弹性调休机制、教师培训奖励机制、教师工作评价机制、社会参与机制、利益保障机制等也使“双减”过后教师负担过重和大量教培人员失业等新的问题突出，影响部分主体的参与共识与意愿。因而必须充分重视“双减”政策程序的科学性与民主性问题，这也是避免此次减负再次陷入减负“怪圈”的保障。
（三）主体伦理
政府是民众委托的为社会公共利益服务的主体，然而在实际的行动过程中，教育政策主体是具体而多样的，主体会随着教育政策过程的不同阶段而变化。［14］但是，不管作为管理、执行还是评价等主体，都应当以公共责任作为核心来行使公共权利，以实现公共教育利益。
在“双减”政策落地过程中，政策主体坚持恪守政策主体伦理，坚持加强部门监督，以权力制约权力。合法组织多元力量，以社会制约权力。不断弘扬社会规范，以道德制约权力。这样能够总体实现政策主体职务责任、政治责任、道德责任的相互统一，确保政策主体公益责任履行，加快实现教育公共性回归，但是仍然存在一些问题。首先，一些政策主体未有效履行其职务责任。目前“双减”方案以多部门协同为主，包括教育、民政、工商、卫生、财政、建设等部门，在全方位治理的同时也造成了各相关部门权责界限不清晰，政策执行权责模糊的问题。［15］此问题使得政策主体在面对很多问题时不能够给予足够充分的关注与帮助，影响“双减”政策快速有效的推进。其次，一些政策主体在履行责任时偏向自我利益的最大化。任何政策过程必会涉及多主体的利益冲突，部分基层政府为了保护自身利益采取执行风险小、奏效快、成本低、易出政绩的规定，有意识地规避损害其利益的规定，从而出现“上有政策，下有对策”的现象。［16］也有部分学校在进行综合考虑之后表面减负，实则照旧，阻碍了政策的有效持续执行。最后，政策主体道德责任有待加强。在政策活动中应当遵循公共道德责任，深入落实社会要求的道德标准与规范，真正服务、关爱、维护公民权益，发挥其作为政策主体的示范引领作用。然而，部分政策主体因利益因素或环境制约没有有效发挥其主体引领指导作用，使得治理工作治标不治本，保障辅助工作出现不同程度的滞后现象。
三、“双减”政策伦理问题的产生原因
（一）传统教育文化观念影响
儒家教育文化作为中国传统文化的重要组成部分，对中国古代社会和中国现代社会都产生了深远的影响。先秦以来，儒家文化所提出的大一统的政治观念和学优则仕、贤能治国的教育价值思想在一定程度上打开了通过教育实现阶级流动和阶层分化的大门，道出了知识改变命运与保持家业的重要性。“两汉以来的察举制实践表明，仅仅依靠推荐的形式选拔封建统治人才，难以克服名与实、任人唯贤与任人唯亲、家与国、中央与地方的矛盾”［17］。在多种因素影响下，以才学为考试选拔标准的科举制度逐渐产生。尤其在宋代以后，“教育主体呈现出明显的平民化趋势。特别是统治阶级有意识地开放阶层限制，吸纳底层精英，从而使得教育获得、教育成就的阶层壁垒有所松动”［18］，科举制度的社会地位不断加固，并加深了考试文化和重教、苦学的教育传统观念，形成千百年来通过教育实现阶级跃迁的路径依赖。如今，虽然科举制度已分崩瓦解，但是考试的特殊作用和科举制度带来的公平竞争、择优录取、考试改变命运的观念却深入人心，成为社会牢不可破的社会共识，并以高度重视考试竞争、追求分数的价值观念影响着社会的选择。“由此形成了‘读书—考试—功名的功利主义教育逻辑，以及‘唯升学、唯分数的应试主义教育文化，成为学生负担过重和教育生态失衡的深层次文化导因”［19］。在教育文化观念和长久路径依赖的制约下，想要在不改变社会意识思想的基础上达到“双减”政策结果是一个异常艰难的过程，此过程中社会大众因文化观念抵制带来的层层阻碍也是政策执行梗阻的文化导因。
（二）政府科层组织结构影响
虽然政府架构很难用科层制全然概括和描述，学者也对政府是否属于科层制形态有不同的见解，并提出“复合科层制”“科层制”“科层制向合作制转型”“干部制与科层制混合”等多种观点，但就本质特征而言，现有政府的组织模式与科层制存在相似的层级架构和运行规则，科层制已深深扎根于政府组织体系，成为我国政府的组织形式，是政府组织架构的本质和高效运转的基础，因而从事实上来讲，我国政府属于科层组织结构。［20］该组织结构具有自上而下、层级分明、权责分明的特点，体现了理性、高效、稳定的优势，但是也不可避免地表现出灵活性不足的弊端，体现出组织关系协调困难、职能操作步骤复杂、环境适应性相对较差、运作速度有待提升等问题，成为政府发挥职能的阻力。［21］“双减”政策的程序过程呈现中央至地方自上而下式的特点，不可避免地受到科层组织机构问题的影响。因而，不免存在因部门之间协同联动不足而产生的职责模糊和协调冲突现象，致使相关主体权责不明晰，行动不到位，制约并影响着“双减”政策的实施效果。同时，其特征也滋生了上下层循环反馈机制运行不顺畅、治理措施雷同甚至脱离实际情况、利用虚假数据隐藏管辖地区真实结果与新问题等现象，影响“双减”政策的持续、长远发展。一方面给一些部门未有效履行其职责的行为寻求可乘之机，另一方面也使政策运行机制体系化与科学化不足，影响公共化、民主化的政策价值的高效体现，导致政策实施结果与政策既定价值目标存在一定的差距。
（三）多元主体利益交织阻碍
“任何问题、事件、现象的发生都绝非某单一因素，而是取决于潜藏在这一因素背后并与之互动关联的要素互动系统或‘反馈环路。”［22］负担重的表象背后同样是多源复杂的，反映了多元主体利益交织、作用的结果。不同主体有不同的利益诉求，当其所求利益在某一点上达成共识时便会形成坚固的利益联盟，成为阻碍“双减”政策运行的隐形壁垒。因而，减负实质上是多元主体利益变动过程，也是打破坚固利益联盟的过程。在整个教育系统中，地方政府、培训机构、学校、家长是利益联盟的主要构成主体。就地方政府而言，区域发展与政绩是其追求的利益目标，在上级赋予其自由裁量权的同时也会产生政策执行掺杂自身利益，难以落实政策重点与主体间合作联动性低等影响政策伦理的问题。［23］对于培训机构而言，其对于经济效益的追求使教育由产业化走向商业化，形成追逐教育行业经济性、忽视教育行业公益性的恶性循环，在强有力的政策力度下通过隐形变异的形式重操旧业，成为阻碍政策执行的痼疾。一些学校也在追求评价考核成果、教学声望等多重利益因素影响下既想支持政策又不得已迫于现状的“打游击战”，表面化、选择性的落实政策，影响政策的推动过程。就家长而言，在教育资源分配不平衡和学校教育质量差异较大的社会现状下，一些家长为学生“增负”是其希望学生成才以应对激烈社会竞争、实现阶级跃迁的主要途径。故而，当地方政府追求政绩、培训机构追求利益、学校追求办学声望、家长追求孩子发展在某一点达成共识基础时，多方形成的利益联盟体就会更加牢固，制约“双减”政策伦理的发挥与体现。因此，减负是一个复杂而漫长的过程，仅依靠教育政策改革很难实现目标，更需要多角度、多层次的共同变革才能有效解决减负问题。
四、“双减”政策的伦理重构
“双减”政策的科学、有效推进需要根据需求的转化、对象的转变进行适当调整，思考政策实施过程中可能影响伦理精神的原因，为正确认识“双减”政策提供全新的思维方式，以使政策内容、政策程序、政策主体实现更好的匹配，从实然走向应然。
（一）厘清指向明晰、公正合理的政策内容
首先，明确界定政策目标对象。明晰此次“双减”中的负担是什幺、负担如何界定、负担发生的范围及减负底线等问题，对症下药做到精准减负。此次“双减”明确指出了减轻学生的作业负担与校外培训负担。以往，教育者对于学业负担、作业负担、课业负担三者之间的关系界定并不明确，存在通用、混用现象，对减负的认识也大多停留在减少作业量与作业时间上，没有深入思考学生为什幺做作业、什幺样的作业适合学生等问题。因此，科学清晰的定位“双减”的目标对象是政策真正实现减负目标的基础。同时，也要加快构建常态化、全员化、多维度的负担测评体系与负担调控模型，借助现代教育测量技术收集不同区域、不同阶层、不同群体数据丰富测评资源库，为“双减”政策的灵活、合理实施提供科学基础，在信息系统、智囊系统与决策系统的统一中实现“双减”的因地制宜、因人而异。
其次，丰富变革社会传统教育观念的推动型内容。第一，强化改革结合学生身心发展特点、社会发展需求、知识体系逻辑等形成社会广泛认可的多元评价体系与考试招生制度，同时持续完善与变革社会分配制度、用人制度和普职合流制度，平衡群体差异，宣传平等的职业观念，缓解社会因升学、就业带来的担忧。第二，持续强化公费师范生制度、教师轮岗制度、银龄计划等制度的落实，采取交流轮岗、学区一体化管理、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径促进优秀教师支援教育资源贫瘠区域。［24］同时完善义务教育拨款体制和义务教育经费保障体制，统筹规范作业质量与课后服务质量，实现教育资源的均衡配置，以此减轻因教育资源差异而带来的社会跃迁焦虑。第三，加强家庭教育指导服务中对家长传统教育文化观念的变革，引导家长树立理性的教育观和竞争观，摒弃短视化、功利化的工具主义观念和职业分高低贵贱的职业选择观，崇尚教育实现促进人全面、个性发展的教育本体价值观念。在主客观因素共变基础上降低负担循环风险，保障“双减”政策内容、结果的公正、合理。
（二）完善民主科学、上下协同的政策执行程序
首先，优化“双减”顶层设计。加强“双减”工作协调机制建设，重新厘定政策制定与执行部门的权力边界与运行场域，依法界定政策制定、执行、监督等相关部门的职责与权限，提升各部门之间的协同治理能力与专门执法能力，确保“双减”政策的系统性与全面性。另外，可以建立常设性的政策机构跟进政策工作，保持“双减”政策的长期性和各阶段的连续性。其次，完善配套保障机制和交流协作机制。联合政策制定者、政策执行者、研究领域专家、群众代表等主体针对“双减”实施问题及产生矛盾进行针对性研究和分类解决，注重命令性和能力建设性工具的组合使用，制定完善的配套保障机制和交流协作机制。例如完善教师弹性调休机制、教师薪资评定制度、教师培训奖励机制、教师工作评价机制、社会志愿者参与机制，解决教师负担过重问题。利用家校社合作机制、学校机构共建机制、利益补偿机制，解决“双减”社会参与度、教育资源保障和失业人员去向问题。最后，加快构建上下互通的监督问责机制和持续反馈机制。统筹多方力量成立“双减”监督分队，采用明访与暗访结合的形式进行不定期调查，配合监督管理部门对减负效果、作业创新、课后服务等举措进行监督，同时出台具体的信息公开制度，做到“双减”行动的可视化。另外，发挥智能技术与舆论作用，通过微博、微信公众号、论坛、网络视频等平台收集分析政策实情与困惑，适时适当通过新闻媒体、政府公告栏、学校、社区向社会解读政策，告知政策行动动态，为行政部门、学校等主体正确、有效执行“双减”提供方向性指导，促使教育利益相关者主动认同、吸收并运用政策，实现政策主体由知到行的转变。在系统全面的政策执行程序中保障政策科学性与民主性运转，实现符合合法程序的政策环节环环相扣、有机循环。
（三）规范和而不同、公益责任为重的政策主体
首先，增强各政策主体的伦理意识。通过开设培训、讲座，发放指导手册，网络信息投放等方式不断弘扬公共为重、集体为先的精神，加强政府、学校、家长的教育责任意识。同时，细化“双减”职责评估细则和常态化督导准则，形成各自功能定位明晰、职责权利平衡的政策主体关系，在主被动制约下规范政策主体扮演好公共服务的角色，恪守其职务责任、政治责任和道德责任，做好“双减”落实工作、教育提质工作、课后服务工作等，对社会负责，以人民的利益为旨归，更好地为社会公共利益服务。其次，提升政策主体的专业能力和服务水平。包括提升行政部门的执政能力、专业治理能力、公共责任意识和先进可持续的发展理念，强化学校教育工作者的教育情怀、专业素养、教育经验等，并将其作为政府部门绩效考核、学校教育质量评价体系中的重要考核标准，以点带面，以上带下，形成相互协同联动机制，构建协同行动关系网络。最后，提供多方互动、民主协商的机会，增强政策相关主体之间的合作共识。主体之间的精神合作意识是具有不同文化价值观念和利益观念的政策相关主体有机协作，步调一致实现政策价值目标的主观动力。通过多方互动机会，使政策相关主体在意识碰撞中形成对“双减”政策的共有理解和以认同为基础的信任机制，在满足各政策主体利益需求的基础上实现政策执行共同体的构建，形成协同发展，公共为重，互利共赢的局面，是践行“双减”政策主体伦理和价值的主要体现。
综上所述，教育政策伦理是教育政策制定与执行中的价值精神引领，能够解决政策的公正性、合理性问题，失去伦理指引政策便会失去意识约束，制约其发展态势。目前“双减”政策落地反映的一系列目标对象界定模糊、政策执行机制不完善、政策主体价值与精神偏离等问题都将影响政策伦理的作用发挥。因此，要厘清指向明晰、公正合理的政策内容，完善民主科学、上下协同的政策执行程序，规范和而不同、公益责任为重的政策主体，实现全方位有效减负的理想目标。
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茹宗志 / 宝鸡文理学院教育学院，教授，从事教育基本理论、教育哲学研究；韩婕 / 宝鸡文理学院教育学院，从事教育基本理论研究（宝鸡 721013）
【基金项目】陕西省2020年研究生教育综合改革研究与实践项目“全日制教育硕士实践教学的U-T-S共同体模式探索”；2023年宝鸡文理学院校级研究生创新科研一般项目“中小学教师专业责任泛化问题研究”（YJSCX22YB07）
