武 胜
（河津市水利局，山西 河津 043300）
2006年，水利部部召开了全国流域机构水政工作研讨会，就流域机构与行政区域事权划分为题进行了研讨。通过与会领导和专家的认真探讨，就流域机构与行政区域水事事权划分后、通过建立协商、协调机制才能使管理行为得予实现达成共识。但是，在此机制下，流域机构所直属的二级管理单位如何建立协商机制、如何发挥其水资源管理工作中的应有作用未做成果性研究。
1 现行管理体制下防汛抗旱工作存在的主要问题及解决措施
1.1 现行管理体制下存在的主要问题
多年来，流域二级机构在水资源管理特别是防汛抗旱工作中发挥着积极作用并取得了很多的良好经验，但是由于现有的管理体制和机制不健全、法律地位不明确、事权划分不清晰等原因，给更好的工作带来了诸多困难。主要表现在：
一是流域二级机构的事业单位性质决定了软弱的工作力度。流域二级机构被定性为事业单位，缺乏必要的行政执法权力，必须通过授权才具有水行政执法的法定职权，而除了《关于流域管理机构决定＜防洪法＞规定的行政处罚和行政措施权限的通知》文件规定的授权外，任何法律法规、部门规章均未对其他工作职责予以授权。
二是流域二级机构的具体职权划分较不明确。在流域管理与区域管理相结合的管理体制下，流域二级机构代表流域利益，地方政府水行政主管部门代表地方利益，这样就导致在水资源管理中因所维护利益的不同而不可避免地会发生相互争权或推诿。
三是多头管水的影响令流域二级机构工作举步维艰。七大流域管理机构设置在水利部之下，作为其派出机构，无法解决部门间水资源监管权的冲突问题。除众所周知的水污染防治问题外，涉水部门还有农业、渔业、交通、林业、建设、地矿等,流域机构尚且不能协调部门之间的矛盾和纠纷，作为流域机构下属的二级机构，面对九龙治水的复杂局面，处理该类事宜自然是纸上谈兵。
1.2 解决当前体制下上述问题的主要措施
笔者认为，解决当前体制下上述问题的主要措施为：构建流域二级机构与行政区域防汛抗旱协商机制，具体实现方式为施行防汛抗旱联席会议制度。
2 防汛抗旱协商机制分析
流域二级机构在防洪调度中均严格执行水利部、流域机构命令，多年来很好的履行了防汛职责，为保一方安澜作出了卓越贡献。但作为具体事务（如雨洪资源利用、跨流域调水、水库联合调度等）的执行者，加强与行政区域有关单位、部门的协商工作，可以更好的落实好防汛抗旱工作。
2.1 协商机制建立的目标
完成防汛抗旱协商机制的构建，主要包括以下三个方面：
一是成立组织机构，成员由流域二级机构与行政区域有关部门组成；二是建章立制，制定施行上述组织机构的一系列规章制度；三是落实联席会议。
2.2 协商机制建立的指导思想及原则
2.2.1 指导思想
以科学发展观为指导，以实现人水和谐为目标，体现国家对水资源开发利用和保护的总体部署和宏观管理，实行最严格的水资源管理制度，大力加强民生水利，协调好经济社会发展、生态环境保护和水资源开发利用的关系。以人为本、统筹兼顾、保护优先、合理开发、互惠互利、加强协商，根据水资源自然属性、开发现状及未来需求，统一配置水资源，加强水资源的开发利用与保护，促进水资源的可持续利用。要在保护中开发，在开发中保护。
2.2.2 原则
第一，尊重客观规律、依法治水。第二，坚持水资源开发利用与经济社会协调发展。第三，坚持统一配置、科学管理。第四，坚持因地制宜、突出重点。
2.3协商机制建立的条件——法律条件
自20世纪80年代以来，我国大力加强水法律法规体系建设，目前已经颁布实施了 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》、《防汛条例》、《水文条例》、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》、《水功能区管理办法》、《海河独流减河永定新河河口管理办法》等一系列法律法规、部门规章，明确了防汛抗旱及水资源调度体制为流域管理与行政区域管理相结合，经过20多年来的具体实践，法律体系日趋完善，流域管理与行政区域管理模式不断深化，这些都为流域二级机构与行政区域协商机制的建立奠定了法律基础。
3 社会条件
中央机构编制委员会办公室批复流域机构“三定”方案明确:流域机构作为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域和授权区域内的水行政主管职责。流域机构作为水利部的派出机构，为具有行政职能的事业单位。流域二级机构与流域机构一样，行政执行人员依照国家公务员制度管理，这使流域二级机构各级机关工作人员在身份上体现了流域机构的法律和行政地位，体现了流域二级机构作为派出机构的机构性质，使流域二级机构的人员身份与其职责、地位、机构性质相适应，为流域二级机构行使有力的监督管理和进行有效地协调，建立权威、高效、协调的流域管理体制创造了条件。
4 经济条件
建国伊始，我国水利事业即开始了翻天覆地的迅猛发展，水利投资规模日益加大，水利基础设施建设一日千里。特别是1998年以来，水利建设投资进一步大幅度增加，水利建设大规模展开，水利投资结构不断优化，水利基础设施能力得到显着增强。国家大规模的进行水利投入，充分表明了水利作为基础产业的重要地位。2011年，中央一号文件给未来几年水利工作指明了方向，这表明在今后的水利事业进程中，水利工作者身上的担子会越来越重。正因为如此，如何更好的发挥水利资金效益、促进水利工作的更好更快发展，就成为了流域二级机构和行政区域水利部门需要研究、探讨、合作的重要话题和努力方向。
4.1 协商机制建立的保障措施
4.1.1 法律保障
1）国家现有法律如《水法》、《防洪法》、《行政许可法》等逐步完善；2）制定并施行针对于全国主要江河湖泊流域的 《流域管理法》；3）以《流域管理法》为基础，对各大江大河流域制定专门的流域管理法规。
4.1.2 组织保障
为了确保流域二级机构与行政区域防汛抗旱及水资源调度协商机制的运行实现，需要构建一个实体的工作平台，保障具体工作的有效开展，具体包括机构称谓、参与成员、工作制度等几个方面。
4.1.3 技术保障
（1）加强水文预报等基础工作，提高精度；（2）研究、推广雨洪资源利用成果；
（3）探讨水资源调度新模式、新举措，如探索跨流域调水长效机制，加强水库联合调度研究和推广等；
（4）强化水利科技工作，着力拓展科技成果转化。
4.2 投资保障
基于流域二级机构与行政区域的协商结果申请投资，实现中央投资与地方投资的有机结合。
5 构建施行防汛抗旱联席会议制度
防汛抗旱联席会议，是防汛抗旱协商机制的具体表现型式。对于年度防汛抗旱全面工作，在确保防汛应急工作万无一失的前提下，对其他具体事宜采用联席会议予以沟通协商。
会议运行机制：
会议层次：
流域二级机构防汛抗旱联席会议，可以采用三个层次的具体会议形式来实施。一是防汛抗旱联席会议年会。该会议主要解决年度防汛抗旱工作中可能存在的重大问题，会议层次最高，属于年度工作的纲领性会议，采用例会制度。
