王晓晓，王 婷
（南京林业大学 风景园林学院，南京 210037）
一、背景介绍
目前，我国正处于经济体制转轨时期，房地产经济在为城市建设做出巨大贡献的同时，也为城市规划建设带来了一系列的问题[1]。由于房地产开发存在着以土地投机为主的市场投机性，同时各地政府在最近几年对土地投机的依赖性越来越大，使得政府疯狂挂牌卖地，各地房价一路飙升，社会贫富差距拉大，不利于社会平稳发展。正是因为市场机制存在着这样的漏洞，才会导致房地产市场出现失灵的现象。这就需要政府对房地产市场进行干预，从而调节市场失灵的现象，而城市政府的主要职能就是规划[2]。因此，运用城市规划调控房地产市场是非常重要的。运用规划手段调控市场，不仅能使政府摆脱依靠土地财政的现象，还能共同促进城市发展。同时，政府需要在规划上做出观念的转变和制度的创新，建立有效的、完善的调控房地产经济的规划管理模式，这样才能对房地产经济进行有效调控，使得城市与房地产经济协调发展。
房地产经济的发展受城市规划的指导，城市土地利用、城市布局、城市基础设施的建设以及交通道路系统等等都影响着房地产经济。城市化率和城市人口的增长规模可以决定一座城市内房屋需求量的大小，而城市的用地规模则决定了房地产的供给，城市用地发展的方向是房地产开发的热点，总体规划基本内容中的空间管制又影响着开发的地段，交通道路系统对它的导向以及基础设施建设是否配套齐全可以直接左右房价，这些都是重要的影响因素。更有甚者，城市规划还可以影响城市土地的开发强度，同时控制土地的供应量[3]。
二、城市规划与房地产经济相关理论
（一）调控方式
由于房地产市场存在投机性，才会导致市场失灵和房价飙升，因此城市规划有必要对房地产经济进行调控，调控的主要方式有审批方式、区划方式和结合土地业权方式。建设方须申请用地许可和建设许可，由政府部门审批。区划对于城市各类用地的开发都有很严格的约束性，并直接规定了不经过审批即为许可的、不许可的和需要审批的土地使用内容的范围[1]。政府部门还可以利用协议方式、合作方式和征地方式，也就是土地业权赋予的权力来调控市场。
（二）城市经营
城市经营是政府行为的一种，指具体通过对全部城市资源，包括有形资产和无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关利益的运作，以达到提高城市经济、社会和环境资产的价值的目的[4]。
城市运营的模式分为以下三种：一是政府集中运作模式，即该城市经营的运作是受政府直接指挥管理的，以“一切资本归政府”为口号，以“规划一张图，审批一支笔”为原则，采取该模式的代表城市如大连市。二是公司化运作模式，即城市的经营是由城市建设公司负责和管理的，而城市建设公司则是由政府投资成立的，如上海市和武汉市。三是混合模式，即城市的经营是由政府和城市建设公司共同指挥的，如武汉市、青岛市[5]。在这三种模式下，主要存在着以下两方面的问题：
一是城市政府的行为缺失。我国城市经营的主体是政府，但其实城市真正的主人——市民往往不能参与到城市建设中来，市民被排除在外，没有话语权。缺少老百姓的意见，有些政府部门就难以正确行使自己的权力和义务，并容易使政府角色定位发生错误，导致政府权力失控、滋生政府腐败行为；还有的官员更会大搞面子工程、形象工程，为了政绩而不顾实际大搞工程。另外，政府往往会因为在城市经营过程中取得的一些成就而忘记了最终的目的，使得城市经营偏离了正确的方向，走上了为搞钱而经营、为经营而经营的道路[4]。
二是经营的手段有限、风险无穷。在城市经营中，政府筹措资金的手段较少，能力较低。政府往往只看到城市资源开发带来的短期经济效益，例如土地资源的开发，乱占耕地的圈地运动不仅导致城市规模的无限制扩大，还使土地的使用严重浪费。房价更在国家整体调控的政策下一涨再涨，超过大部分老百姓的承受能力，造成社会贫富差距更大，不利于社会平稳安定。
（三）土地财政
土地财政又被称作是第二财政，因为它对于政府而言是属于预算外的收入，是政府通过出让土地的使用权而获得的收入[5]。具体包括三个方面内容：一是政府关于土地和房产的各种税收（土地增值税、土地使用税、房产税、契税等）；二是政府挂牌出让土地使用权给使用者得到的土地出让金；三是政府利用土地而进行集资得到的收入。一般的国家都有土地财政现象，不过它们大多数是通过对存量土地征收物业税和房产税等方式创造财政收入。凡事都有两面性，土地财政既然作为地方政府发展经济的一种工具，就会有利又有弊。
1.有利影响。不可否认，几十年来中国经济的快速发展与城市建设的迅速发展都与地方政府通过经营土地获得大量资金脱不开关系。中国经济的快速发展、城市居民生活水平的提高，对周边乡村经济的转型与发展起到了推动作用，吸引了许多农民进城打工。1980年，我国城市建成区的总规模大约5 000平方公里，到2010年城市建成区的总规模已经扩大到4.6万平方公里，也就是城市建成区的总规模扩大了8.2倍。城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到2亿人；2010年是6.7亿人，大约增加了2.5倍[6]。
2.不利影响。现如今，许多地方政府过于依赖第二财政，通过出让土地而获得的收入在政府预算外收入中所占比重高达60%以上，而土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%[7]。这些地方政府的第二财政收入已经超过了第一财政收入。这样看来，地方政府是十分依赖土地财政的。在过去房地产发展的黄金十年，因为地方政府卖地太容易赚钱，尝到甜头的地方政府严重依赖房地产拉动城市经济发展，从而忽视其他经济活动的发展。现在，土地市场的不景气，导致以土地财政为主导的二三线地方政府捉襟见肘，出现了部分基层政府不卖地没钱发工资、地方债务绑架土地财政、政府官员亲自卖地等现象。现在我国房地产行业已经在逐步告别暴利，回归正常利润。如果地方政府还指望靠出让土地赚钱，将是很危险的。另外，在房地产经济方面，土地财政亦有诸多弊端。2010年，商品房销售额占国内生产总值的13.08%，省市前三甲为海南、重庆、北京。近几年房价居高不下，商品房的房价就更贵了，因此经济适用房就备受民众期待，但是各级政府没有积极建设经济适用房。2006—2010年，经济适用房新开工面积占住宅的比重，最低只有3.08%，最高也只有6.80%。那为何政府不愿意多建设经济适用房呢？当然是利益问题，一年仅土地出让金政府就会少拿超过337亿元。在北京市，经济适用房的申请条件是非常苛刻的，年龄、资产和户口都有明确要求。而监察部数据显示，2011年全国查处违反规定多占住房、买卖经济适用房等保障性住房的党员干部2 349人，涉及住房6 398套。
三、案例研究：南京市
（一）近几年南京房地产经济状况
图1 2010—2013年南京土地市场成交情况
除去暂停出让和流拍地块，2013年南京市共成交84幅地块，实际出让面积为411.8万平方米，成交总价为793.6亿元；2012年南京市共出让75幅地块，实际出让面积392.65万平方米，出让总金额为358.09亿元；2011年南京市共出让79幅地块，总出让面积468.7万平方米，成交总量为345.19亿元；2010年南京市出让441.2万平方米，完成年度计划的73.5%（见图1）。
图2 2012年成交土地用地分类比重图
图3 2013年南京市成交土地用地分类比重图
2013年南京市成交的411.8万平方米土地中，二类居住用地占比达57%（见图2和图3），2012年占57.16%，而2011年这一比例只有30%。2013年6月—2014年5月南京市新房价格有起有落，但总体均价都维持在13 000～14 500元/平方米；2014年5月南京市房价的均价达到14 252元/平方米（见图 4）。
图4 2013年6月—2014年5月南京市房价走势图
图5 2012年南京市各板块土地成交面积情况
图6 2013年南京市各板块土地成交量分布情况
南京市2013年411.8万平方米和2012年392.65万平方米的出让面积虽然较前两年降低了，但2013年的成交金额却是这几年以来最高的，更是创下南京市新高。2013年比起2012年来成交总价上涨121.62%。2013年，南京市城南、江北和城北三个板块是供地的主力，供地数量约占出让土地总量的62%。2012年，江北板块与城北板块是供地的主力，供地数量约占出让土地总量的59%（见图5和图6）。
（二）问卷调查
通过在街头随机对80名在南京拥有住房的人进行问卷调查（见表1），通过统计结果推断出南京市民出行采用的交通方式多为公交车与自驾车，当初购房的原因多半是为了就近上班、上学。入住后绝大部分人觉得生活方便，60%的人认为自家小区的停车场已不能满足需求。大部分人觉得南京市的交通系统还需完善，对目前南京市的城市规划不是很满意。大部分人都选择在秦淮区（包含原白下区）和鼓楼区购房，也有部分人选择江宁区、玄武区、建邺区等；只有极少数人选择购买商铺，70%多的人选择购买住宅。根据购买时间与地段等不同条件，房价在2 000～30 000元/平方米不等，多数在10 000元/平方米以上。绝大多数人都认为秦淮区、鼓楼区、新街口地区的生活方便。
表1 调查问卷部分内容及结果统计表
从以上数据我们可以得出以下论断：除去较早以前购买的房子，现在南京市房价的均价都在10 000元/平方米以上，以普通人的收入来说购房压力较大。小区的停车场需求一般都不能满足住户的需要，以后的开发商必须考虑到这个问题，不仅要考虑现在，还要考虑未来。老百姓买房多数是为了自己居住的需要，出行也大多选择公共交通工具。但大部分人对目前的城市规划感到不满意，所以政府规划时，要考虑到老百姓的实际需要，要将居住用地与商业用地、市政公用设施用地、公共设施用地等结合起来规划，不能只满足自己小团体的利益；规划要指导房地产的开发。
另外，由于房地产市场存在着投机性，为了获得更大的利益，规划会“跟着”房地产开发走，导致近几年房价总体上一涨再涨，市场失灵，社会贫富加大，不利于社会稳定。虽然政府一直在调整出台相应的政策，但还是希望能够加大力度。如果对土地财政进行改革，政府就会从一个发展型政府逐步向服务型政府过渡，摆脱对土地财政的依赖。同时，虽然城市规划对于房地产的开发有着引导调控作用，但现有的手段并不是万能的，必须能够加强规划的调控作用与影响，最后让城市居民也一起参加到城市经营中来，共同促进城市的发展。
四、结论
（一）土地财政改革方向
通过招牌挂方式出让的财产性土地财政很大程度上受土地市场和房地产市场波动的影响，而税收性土地财政受市场波动的影响较小。依靠财产性土地财政满足地方财政支出会造成地方财政的不稳定，因此不能依靠财产性土地财政解决地方财务问题。
就现阶段而言，还找不出比土地财政更好的方式，但是土地财政的方式不能长久使用下去，现在需要众多学者与政府一起来找出更好的模式。税收对地方政府行为的影响最大。在利益博弈中，政府出现了一些问题。要改进规则，而不是直接放弃。例如，政府应当开征财产税，抓住地方财政收益与支出之间的主要矛盾，逐渐摆脱通过出让土地而带来的一次性的收益，争取朝经常性的财政税收方向靠拢，从根本上扭转政府行为的不当之处，使得政府能够转变成一个服务型政府[8]。我们可以改革现有的制度，慢慢开征财产税，例如物业税、对拥有多套房产的人征收大量房产税等，以慢慢摆脱对土地财政的变态依赖。同时，我国地域广袤，各地实际情况也有所不同，所以要因地制宜地制定策略。
（二）加强城市规划的调控作用
城市规划对房地产经济的开发有指导调控作用，但现在规划调控市场不到位，或者说有的地方是为了获得更大利益，让房地产开发“牵制”着规划，因此，必须加大力度调控市场，强化规划的引导调控作用。
首先，政府部门要对城市规划做出观念上的改变。规划不是一成不变的，要在主体结构不变的情况下，注意其灵活性。同时，加强法制建设，完善各种惩戒措施与管理手段。分配好各管理部门职责，确保规划的具体实施和后续发展，监管好房地产市场。此外，随着市场的变化和国家政策的大方向而调整好地方政策。其次，让城市的主人（市民）参与到城市的规划建设中来。在政府作出重大决定、颁布相关政策时尽可能召开听证会，听听老百姓的意见；在城市规划的具体方案进行展出时让市民投票，等等。再次，在房地产开发方面，要控制土地的供给。土地是越卖越少的，不可能源源不断地供应给开发商建房。不能为了卖地挣钱而占用耕地，要做好土地调查，搞好城乡规划，合理规划城市建设规模。还要节约用地，做好规划，不能为了“面子工程”、“比阔绰”而浪费土地。从源头上控制商品房的开发数量，规定好经济适用房的建设指标，不能一味地只建商品房，从而抬高楼市的价格。同时，城市的基础设施还要建设完善，不能“挪地”给“赚大钱”的房产。最后，政府部门要仔细审批规划，监管开发商是否按规划与国家法律政策来开发房产。
