封丹蕾 刘晓平

西安工程大学，陕西 西安 710048

一、小产权房的发展与现状

小产权房是在社会实践中形成的一种称谓，现行的法律法规未明确界定小产权房的概念。本文研究的小产权房是指在集体所有土地上开发建设的，向本集体经济组织成员之外的不特定人员进行销售的房屋。由于这些房屋的土地没有经过国家的规划，也没有缴纳土地出让金和相关税费等费用，所以无法获得国家房管部门颁发的房屋所有权证，而是由集体经济组织即乡镇政府或村委会向购房者颁发产权证书，而称为小产权房。

2007年政府发布的购房风险提示提出小产权房这一说法，引发社会对集体土地使用权流转问题的思考。我国为了保证粮食的安全生产和社会的稳定，对小产权房一直持否定态度。但随着市场经济的不断发展和城乡一体化的不断推进，住房需求不断激增，同时城市规模的扩大在一定程度上损害农民的利益，导致小产权房不断发展壮大，激化社会矛盾。

二、小产权房产生的根源分析

(一)城乡二元化土地制度

我国特有的城乡二元化土地制度是小产权房产生的根源所在，该制度严格限制了我国集体土地使用权的流转。我国现行的相关法律将我国土地分为国有土地和集体土地，但只有国有土地能够直接上市流通，集体土地被限制在土地市场以外而无法自由流转。由于集体土地相比于国有土地，其所有权和使用权不具备完整的权能，集体经济组织成员缺乏对集体土地处分权，集体土地只有在被征收，变为国有土地时才能进入房地产市场，导致我国的土地管理制度出现二元格局。我国长期以来实行的城乡土地二元化管理体制已不再适应深化农村体制改革与统筹城乡发展的需要，导致小产权房愈演愈烈、屡禁不止。

(二)飞速上涨的商品房价格

住有所居，是一个基本的民生问题。近年来我国房价飞速上涨，大部分人因为无法支付过高的房价，而无法拥有自己的住房。近几年，虽然保障性住房建设解决了部分低收入家庭的住房问题，但与对城市住房具有强烈需求的庞大低收入群体，保障性住房仍是杯水车薪。虽然政府一直在采取措施积极干预，加强对房地产市场的调控，努力抑制房价的非理性增长。虽然各地陆续出台应对措施，却无法阻挡房地产市场的进一步扩张，房价越调越高。开发小产权房成本低廉，满足中低收入群体的住房需求，刺激着小产权房如火如荼的发展。

(三)保障体系的不完善

由于我国城市化进程的快速推进，大量农村人口向城市转移，导致对城市住宅的需求的增加。大部分人群因有限的收入而无力支付高昂的商品房，并且经济适用房、廉租房等保障性住房数量较少且严格限制了购买标准，无法从根本上解决住房问题，导致中低收入者的住房问题得不到保障，而转向购买廉价的小产权房。

(四)不同主体之间存在利益博弈

小产权房的交易过程涉及的利益主体有城镇居民、农村集体经济组织、村民、政府、房地产开发商。因为小产权房有利可图，所以不同的利益主体都有极大的动力推动小产权房的开发。城镇居民购买价格低廉的小产权房，不仅可以满足基本的居住需求，还可以付出较小的代价作为投资的房产来增加财富。农村集体经济组织和村民通过转让集体土地使用权获得更多的收益，多于国家征收土地时给予的征地补偿款。房地产开发商直接从农民手中买地建房，可以逃避政府监管，省去中间差价，降低建房成本，从而获得更大财富。

三、小产权房合法化建议

(一)小产权房合法化的必要性

1.有利于促进城乡一体化发展

随着改革开放和经济的发展，我国城市化已经达到了一个较高的发展水平。与此同时，我们应该认识到我国现行的城乡二元制结构严重影响了城乡资源的流动和城乡统筹发展的进程，束缚了城市化向更高的水平发展。小产权房的产生打破了城乡二元制结构带来的尴尬局面，促进了城乡一体化的发展。首先，小产权房的开发建设及其合法化将带动农村交通、教育、医疗等相关基础设施的建设发挥发展，缩小城乡发展差距。其次，小产权房的存在在一定程度上缓解了城市住房、资源消耗等压力，提高了资源的利用效率。所以小产权房合法化对于加快新农村建设，促进城乡的统筹发展具有重大的意义。

2.有利于促进我国房地产市场住房保障体系的多元化发展

面对不断增长的住房需求和不完善的住房保障体系，我国小产权房应运而生，如火如荼的发展起来。小产权房的出现缓解了经济适用房和廉租房等保障性住房供给不足的难题，同时可以满足大部分中低收入群体的购房需求。一方面，小产权房可以转变为保障性住房，减轻政府提供经济适用房和廉租房的压力。另一方面，小产权房的出现降低了房地产开发的成本，从而降低了购房者的购房成本，对于平衡房地产市场的价格也具有一定的积极作用。所以说，小产权房的合法化有利于推动我国房地产市场向多元化方向发展。

3.有利于增加农民土地收益

针对大量存在的小产权房，一味地否认其存在价值，盲目地一刀切解决问题。不仅损害农民的权益，激起农民的不满情绪，影响社会稳定；同时盲目地拆除小产权房也是一种资源的浪费，政府需要付出大量的人力、财力、物力。小产权房的合法化对于缓和农民和政府之间的矛盾，保持社会稳定具有重要意义。一方面，小产权房的合法化使得农民可以获得土地流转的增值收益，增加了农民收入，提高生活质量。另一方面，小产权房有助于提高土地资源的利用效率。减少土地闲置和浪费土地的现象。使我国土地规划更合理，更高效。

(二)小产权房合法化途径建议

1.明确小产权房的法律地位，加快集体土地流转的立法工作

小产权房问题在立法上存在空白，我国现行的法律法规都未对小产权房进行明确的定义，未对小产权房的性质进行具体详细的规定，在全国范围内没有统一的法律法规，导致各地在解决小产权房问题时都是结合当地的实际情况，因地制宜地采取相应的对策，而得不到好的治理解决。所以应加快小产权房相关立法，明确小产权房的法律地位，使解决小产权房问题做到有法可依。同时应尽快建立科学的集体土地使用权的流转制度。城乡二元化土地制度是我国小产权房存在的根源，基于此，我国应加快集体土地流转的立法工作，取消集体土地使用权流转的种种限制，明确规定集体土地使用权流转的条件、程序等等，允许集体土地使用权自由流转。

2.完善城乡居民住房供应制度，加强住房保障体系建设

小产权房问题反映了我国住房保障体系的不健全。完善城乡居民住房供应制度，加强住房保障体系建设，首先，扩大适用保障性住房的主体范围，让进城务工的农村人口也可以享受保障型住房的福利。其次，增加保障性住房的数量，小产权房通过补办手续，补交费用，政府收购转变为经济适用房或廉租房等保障性住房。再次，加强上级机关对保障性住房的监管，监督保障性住房的分配程序，尽快解决出现的问题。

3.分类处理现存的小产权房

小产权房类型多样，一刀切的解决办法无法合理有效的解决小产权房问题，应采取分类处理的方法，对于不同类型，不同建设阶段的小产权房给予不同的处理。针对建设在宅基地和集体建设用地上的小产权房，由于此类房屋是由乡镇政府或村委会发放产权证明，而不是法律规定的县级以上房屋权属登记管理部门颁发，不具有国家承认的法律效力。但这类小产权房的存在，在一定程度上满足了中低收入者的住房需求，缓解了居住压力。笔者认为，建设在宅基地上的小产权房若房屋质量合格达标，并且符符合城镇建设规划的，在补办相关手续、补缴出让金和各种税费之后应当由房屋权属登记管理部门颁发正式的产权证明，或者政府通过收购等方式将这些小产权房转变为经济适用房或廉租房等保障性住房。若房屋质量未达标或不符合城镇建设规划的，应全部拆除。针对建设在农用地上的小产权房，要坚决拆除取缔，保护我国耕地。

4.构建合理的土地收益分配机制

构建合理的土地收益分配机制，打破政府对土地市场的高度控制，使集体组织和农民能够参与到土地收益分配过程中来。一方面，完善土地的征地制度，使农民拿到的征地补偿金额符合公平公正机制。另一方面，逐步推动城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地一元制度的建立。赋予农民在集体土地上开发建设的权利，逐步实现集体土地与国有土地同地同权同价。

小产权房的存在满足了中低收入群体的住房需求，推动城乡一体化发展，增加农民收入等等，所以逐步实现合法化是解决目前小产权房问题的最佳途径。打破不再适应经济发展需要的城乡土地二元制度，明确小产权房的法律地位，加快集体土地流转的立法工作，构建合理的土地收益分配机制，切实保障农民的土地利益，使小产权房问题得到很好的解决，促进共同发展。