李睿智
中国矿业大学（北京）文法学院，北京 100083
监察法的制定、颁布和施行本着加强对所有行使公权力的公职人员的监督、实现国家监察全覆盖的初衷，对新时代集中统一、权威高效的中国特色社会主义监察体制的构建产生了重大影响。但是，我们也应该认识到，颁布监察法是监察体制改革的重点而非终点，同时也是监察法与各个关联性法律衔接运行的起点。其中，监察法与刑法的衔接占有重要地位，值得深入探讨和研究。本文将对监察法与刑法在主体衔接上出现的问题进行总结，并对其产生的原因进行探究，并提出相应的实现路径。
一、监察法与刑法衔接运行的主体问题
监察法第一条规定的监察范围概括为“行使公权力的公职人员”。监察法第十五条对监察对象的范围作出了详细的说明，用分项进行列举，另外在（三）（四）（五）四个小项的说明中对“从事管理”和前文“从事公务”进行了区别。更进一步地，立法者在第十五条第（六）项加入了“其他依法履行公职的人员”这一兜底条款。单从监察法内部来看，并没有什幺问题。然而，监察法规定的监察对象范围与刑法上职务犯罪主体的范围有些许的不一致，而这些冲突的化解与否也会影响两法的衔接运行。
（一）刑法中的职务犯罪主体与监察对象相比更为精细
除了刑法中明确规定的有关国家工作人员（包括国家机关工作人员）的概念，最高人民法院还曾以发布座谈会纪要的方式，对国家机关工作人员的认定、委派人员、“其他依照法律从事公务的人员”的认定和关于“从事公务”的理解作了进一步的细化和说明。此外，最高人民法院、最高人民检察院也对关于职务犯罪主体的认定作出了16个答（批）复，加深了在司法实践中对于一些特殊主体涉嫌职务犯罪时的主体身份认定的理解。因此，相对于监察法来说，刑法本身在关于职务犯罪的主体身份认定上具有相当的深度和广度，这是监察法自身立法环境和历史积淀上不可避免的缺陷，且在较短的时间内难以弥补。
（二）刑法上的职务犯罪还存在特殊主体限定
不同国家机关人员在部分罪名中有特殊的主体限定或者加重刑，例如，专属于司法工作人员的职务犯罪条款有刑讯逼供罪、徇私枉法罪、私放在押人员罪等七项；专属于行政执法人员的徇私舞弊不移交刑事案件罪等。“监察法中的公职人员一旦进入刑法领域，就可能因为具体身份的不同，决定了其行为是否涉罪或者涉罪的具体罪名。”这些特殊主体在监察法的相关条文中并无涉及，只是作为监察对象的一部分而存在，因此难以根据职务犯罪主体的特殊身份特征、涉罪可能性以及社会危害性等方面进行有针对性的监察部署和刑责追究。在司法实践中有可能发生监察范围过于宽泛而导致监察程度和针对性较小的情形，难以形成持续的高压反腐态势和实现国家监察全覆盖的最终目标。
（三）部分职务犯罪主体在监察法中缺失
对于自然人犯罪而言，从职务犯罪的主体身份来说，监察法第十五条对于第（三）（四）项中国有企业和公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中的监察对象做出了“从事管理”的限定性规定。然而，最高法出台的会谈纪要明确指出在职务犯罪主体中“从事公务”的理解，“是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监察、管理等职责”。因此，可以得知“从事管理”只是“从事公务”的一种表现形式。换言之，在国有企业和公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事除管理外的其他公务活动的人员并没有被纳入监察范围。
二、困境出现的原因
（一）两法的目标取向存在不同
“就惩治和预防腐败犯罪的初衷来说，监察法与刑事法律不谋而合。”然而，刑法的性质和机能决定了在处理反腐败案件中的事后地位。只有当不法行为上升至犯罪标准时，刑法才可以被动用。我国刑法第2条规定“用刑罚同一切犯罪行为作斗争”，而职务犯罪自然归属其中，主要包括刑法规定的“贪污贿赂罪”、“渎职罪”和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪。
打击职务犯罪如果仅出于事后处理的角度，整合反腐资源和权力而形成的监察机关和监察权就有违设立的初衷。如果无法从源头上精准地寻找问题、提前介入，发挥预防腐败的职能，监察机关不仅本身的作用无法凸显，甚至有可能被某些不法分子利用以成为纵容、包庇犯罪的工具。因此，为了使监察不流于形式，监察法不仅需要监察机关在案发后对涉罪嫌疑人进行职务犯罪调查，还需要将监察、监督渗透到各国家机关或公权力机关日常行政、司法工作中去。两法不同的立法目的和价值取向决定了在主体方面两法不可能完全一致。
（二）刑法意义上的部分概念与监察法规定不相一致
随着新法、法律解释和司法实践的增加和扩充，不同概念的外延将两个或多个概念中原本应当是进行着重区分的独立特性逐渐靠拢，造成概念偏移、范围重合的情况。
以监察对象为例，立法者在监察法立法过程中对“从事公务”和“从事管理”的两者的概念作出了明显的区分。即使没有隶属关系，两者的指向范围应当有所区分。然而，在监察法以及《〈监察法〉释义》中，两者的概念逐渐出现了高度重合性。从中共中央纪检委和监察委法规室编写的释义来看，国有企业从事管理人员包括了领导班子成员、中层和基层经营管理人员以及在管理、监督岗位上的工作人员。尤其，此处管理和监督并列出现，可以理解为“管理”和“监督”一同被归为“从事管理”名下，呈现出吸收的特征。从这个层面而言，监察法中规定的“管理”一词已经将“监督”纳入其中。公办教育、科研、医疗卫生等单位及其分支机构更是将采购、基建、评标、招标、竞争性谈判采购的谈判、询价采购中的询价等工作人员一并纳入，事实上也就是把以上事务纳入了“从事管理”的范畴。
三、主体衔接的实现路径
虽然语言外延的边缘是模糊的，但其核心意义是明确的。把握立法语言的核心意义，对于推动监察法和刑法的衔接是十分重要的。监察法第一条对监察机关进行监察的对象作出了统一的概括，即“行使公权力的公职人员”这一概念。监察法第三条、第十五条分别强调了监察机关进行监察的范围仅限于“所有行使公权力的公职人员”。因此，对监察对象的判断都应以公权力的行使或可能行使作为判断监察范围的核心标准。无论其对于监察范围的展述如何，都离不开行使公权力的公职人员这一核心概念，既不能对其有所遗漏，也不能过度超出其本意。公权力本质上是一定范围内社会成员的部分权利的让渡，行使公权力进行的犯罪活动危害的是整个国家、社会和人民的法益。因此，应将公权力的行使与否作为判断监察对象的核心标志，以公权力可能延伸至具体行为人实施的范围作为监察范围，将其控制在一个动态范围。
关于“管理”的含义，需要通过法律解释实现具体化。虽然相关监察法的权威解读对“从事管理”进行了分项列举，但也只是对某一公务领域的提及，如“社会捐助公益事业款物的管理”等。如果将“管理”理解为一种行为，其行为标准是否应该加以限定；如果将“管理”理解为一种公务状态，其公务内容和持续时间是否应该予以规定，这都是影响监察对象判断的因素，亟需解决。另外，如果不意图对这一款的监察对象给予限制，没有必要通过“从事管理”这一概念进行区分，直接沿用“从事公务”的概念即可。既然设置“从事管理”这一相对具有辨识性的特殊条件，“（从事）管理”这一概念就不应该扩大化。
