徐祥生
(福建省龙岩市武平县环境保护局环境监察大队,福建龙岩 364300)
环境行政执法障碍和应对措施探析
徐祥生
(福建省龙岩市武平县环境保护局环境监察大队,福建龙岩364300)
这几年,国内虽然增强了环境执法工作,但因为在立法、体制、机制和执法能力等存在弊端,执法效果不明显,对环保法治进程产生一定程度的影响,降低了有关部门的执法能力。本文对实际障碍,探讨尽快修订与健全法律体系,完善管理体制,增大执法权限,提升环境执法与应急能力等措施。
环境行政执法障碍应对措施
环境行政执法指环境行政机关运用法律赋予的手段保证环境法律获得贯彻和执行的行为，在环境保护中是一个重要部分。它涉及到公民环境权益是否可以顺利实现，涉及到环境保护国策是否可以落到实处。其目标为遏制违法和促进守法，对违法者进行处罚和制裁时，促使所有和环境有关的行为守法，使工商企业在发展过程中保护好环境，使公众受到权益和利益尊重条件下享受清洁与健康环境，从而建立环境、企业和公众三者和谐关系。环境行政执法不但是执法机构的工作，相反，它需要多方的参加，以保障其利益，达到环境执法目的。
1 环境行政执法中的主要问题
法制方面:规范、严格和健全的法律对于环境执法是前提条件，较长时期内，国内环保立法按照适合粗不适合细原则性指导思想，使立法具有滞后性与欠操作性。现在使用的环保单行法规太过原则可操作性差。像不少条款规定排污者履行某方面义务或者禁止某种行为，但是没有明确的责任，造成环境执法机关对于违法行为往往束手无策，较难查处。主要表现为这几个方面:(1)缺少有关行政程序专门性和系统性立法。我国现在使用的环保法律主要是实体法，程序法少而且很多分散在其它的环保法律中。因为缺少配套的程序性法规，实体法规定经常难以有效落实，执法较难准确到位，因而难以确保依法行政与维护公众合法权益。(2)环保法中某些规定太原则与粗略。例如我国大气污染防治法中有规定:在人口集中地区、机场四周、交通干线附近和当地政府划定区域露天焚烧秸秆和落叶等能生成烟尘的物质，由当地县级以上政府环保部门责令停止该行为;对于有些情节严重的，罚款200元以下。这里的情节严重指什么样的情形就不知道了。又如水污染防治法，该法2008年巳修订，但与其配套的水污染防治法实施细则则至今没有随着水污染防治法的修订而修订，可操作性差。
体制方面:执法体制不合理，地方保护浓厚。目前，执法体制的突出问题有横向分散、纵向分离和地方分割。(1)基层部门较难解决当地保护主义，环境执法工作中瓶颈聚集在市级和县级。在我国现在约6万人的执法队伍中，市级和县级占99%，人员和经费都受地方政府的限制。(2)监督机构执法地位模糊。目前，很多监察机构属于事业单位，在机构改革中有的还没有参公务管理，没有法定执法权，只能受环境机构委托执法，其执法权威很难树立。(3)地方分割严重，环境纠纷难以处理，在全国范围内的环境纠纷中，有相当部分属于跨界纠纷。因为原因复杂和取证困难，经常很难做到及时处理和处理到位。
机制方面。工作机制对于环境执法和监管工作进行是重要保障，现在环境执法机制散乱不全和有而无用。首先表现在追究机制不完善，从目前环境案件查处与污染处理情况来看，地方政府负责环境已经成为地方环保部门负责，环保部门成了责任追究的对象。其次，对守法企业缺少激励机制与其自身监督机制，表现为违法成本较低和守法成本较高。在现在政策下，难以促使企业进行投资治理。此外，部门之间联动机制还不完善。2003年以来国务院六部委联合开展的环保专项行动，在对下发动与增强效果上取得一些成效，但在第一线发挥作用的是环保部门。平常执法中，经常是环保部门唱独角戏，该关闭的没有关闭，该断电的没有断电，该吊销执照的没有吊销。在已经实施移送机制环保部门中所移送的违法案件，关系到工商、司法与监察等案件，结案率不到60%。
执法能力上。执法能力显著不足，难以承担执法任务，当前国内环境执法任务重、配备差、人员少和素质不齐，经费没有保障，执法能力较大程度上不足。
2 增强环境行政执法的建议
修订和完善现行环保法律法规。我国已制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件。现有环保法律法规有很多不足，上下不配套，不完全适应环保工作需要，普遍存在着规定软、权力小、手段弱等问题。
建立合理的政绩考核制。政绩考评组成部分是经济、社会、人事与环境等方面指标的综合考评，环境指标是重要方面之一。新环保法中明确规定:国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。为此，一定要先改革评价机制，引进绿色GDP，把多项环保指标设置在政绩考核中。像公众的评价、空气与饮用水的质量改变和森林覆盖率等，方便评价经济发展时可以计算环境与生态成本，有效的反映发展水平。
加大环境执法力度。(1)要建立“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。要赋予环保部门必要的强制执法手段。如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业停产整顿和出现严重违法行为的地方政府停批停建项目的权力。(2)按照违法重罚的原则，对违法企业都按照法律罚款额度进行严厉处罚，法律规定在5万到20万元的，就按照20万元处罚，同时加倍征收排污费;如果其污染防治设施不符合标准或者不运行，就根据按日计罚机制来执行，偷排多长时间就罚多长时间的钱。不能和现在一样，环保部门对于违法企业在一段时期相同违法行为只罚一次，没有多次处罚。(3)实施惩罚性原则，企业造成污染对受害人产生巨大损失和自身获得发展与盈利时，如果只赔偿受害人是比较不公平的，企业应该对其行为付出一定代价，这需要用到惩罚性赔偿。同质赔偿无
············法很好制止或降低污染企业行为，而推行惩罚性赔偿可以在某种程度上弥补这个缺失，因为该赔偿增加了企业承担义务，赔偿数额增大。这些费用促使企业不断考虑其生产活动，努力降低生产危害。
完善环境经济政策。一是“绿色税收”政策。这一措施目前已被西方国家广泛应用。通常做法是，对于环境友好行为实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等;对环境不友好行为征收以污染排放量为直接依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，以及针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税。实行“绿色税收”政策有利于实现税收增加、环境保护、社会公平“三赢”目标。要清除那些不利于环保的相关补贴和税收优惠政策，然后再研究制订有利于环保的税改方案，在条件成熟时实施。二是环境收费政策。在保留那些传统的环境收费政策的同时，研究出台新的收费政策。重点要推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格;落实对污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费;促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等。三是投融资政策。当前，企业融资渠道主要有两条:间接融资——通过商业银行获得贷款，直接融资——通过发行债券和股票进行融资。对间接融资渠道，中央可推行“绿色贷款”政策，对环境友好型企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性低利率，而对污染型企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率。在直接融资方面，可联合证监会等部门，研究一套针对“两高”企业的，包括资本市场初始准入限制、后续资金限制和惩罚性退市等内容的审核监管制度。凡没有严格执行环评和“三同时”制度、环保设施不配套、不能稳定达标排放、环境事故多、环境风险大的企业，在上市融资和上市后再融资等环节进行严格限制;而对环境友好型企业的上市融资提供各种便利条件。四是实行生态补偿。当前应重点建立以发达地区对不发达地区、城市对乡村、上游对下游、受益方对受损方、“两高”产业对环保产业为重点，以财政转移支付为主要手段的生态补偿政策。
加强环保能力建设。健全环境监察、监测和应急体系。规范环保人员管理，强化培训，提高素质，建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的环保队伍。尽快解决环境执法人员未统一纳入公务员序列问题。完善环境监测网络，建设“金环工程”，实现“数字环保”，实行信息资源共享机制。建立环境事故应急监控和重大环境突发事件预警体系。
3 结语
环境行政执法障碍在我国是比较严重和迫切需要解决的问题，通过健全法律体系，完善管理体制，加强环保机构建设，增大执法权限，提升环境执法水平等措施，可以有效促进依法治理环境，构建环境友好型社会，可以有效促进排污企业加强环境管理和污染治理，扭转违法成本低和守法成本高的问题，促进经济与环境的协调发展。
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徐祥生(1964—),男,汉族,福建武平人,大专,工程师,主要研究方向:环境保护。
