王彦凯
摘要：通过法律制度的不断完善，我国矿山安全监管工作取得了显着成果，但仍面临一系列困境。基于此，构建大数据共享制度在矿山安全监管中具有必要性。文章分析了现行法律制度在矿山安全监管中大数据共享的内容、方式、法律责任等方面存在的不足，进而为矿山安全监管中的大数据共享制度构建提出建议。
关键词：矿山安全监管；大数据共享；制度构建
一、我国矿山安全监管的现状与困境
（一）我国矿山安全监管法律制度概述
经过长期的发展，我国已经构建起以《安全生产法》为主，以《矿山安全法》、《煤炭法》等各重点领域法律规范为辅的安全生产法律体系。基于矿山安全生产的重要性与特殊性，我国与矿山安全监管相关的法律法规、部门规章、规范性文件等多达数百个。基于相关法律规定，我国构建起了较为完整的矿山安全监管体系。
第一、对于煤矿安全监管，我国构建起了煤矿行业独立监管体系，设立了以煤矿安全监察局为代表的监管机构，采取垂直管理、分级监察的管理体制。第二、对于非煤矿山安全监管，基于条块管辖模式，构建起了以安全生产监督管理局为核心的监管体系。第三、从整体上看，我国的矿业安全监管构建起了主要管理机构与其他相关政府部门分工合作共同监管的监管模式。
然而，仅在2017年第一季度，全国发生各类煤矿事故共计30多起，造成90余人死亡；非煤矿山发生生产安全事故48起、死亡55人。我国矿山安全监管的现状仍然不容乐观。
（二）我国矿山安全监管面临的困境
1. 当前矿山安全监管法律制度无法适应矿山信息化建设的要求
一方面，现有的矿山安全监管法律制度割裂了煤矿安全监管与非煤矿山安全监管的联系。我国煤矿安全监管与非煤矿山安全监管在政策、措施、经验等多方面均存在相似与共通之处。随着矿山信息化建设的逐步深入，煤矿与非煤矿山在安全监管中所涉及到的大量数据资源具有共通性。而现行的监管模式在数据资源的采集、分析、利用等过程中均将两者分离开来，忽视了相关数据资源的共享，导致其利用价值大幅度降低。
另一方面，综合监管与行业相关部门监管同时存在的监管模式造成了严重的职能交叉。在矿山安全监管领域，由于监管部门之间信息沟通机制的缺失，监管重复、缺失的现象屡见不鲜。目前我国的矿山安全监管在基础设施、专业人员数量等方面均存在严重不足，而重复执法进一步提高了执法成本，降低了执法效率。
2. 忽视了矿山企业在矿山安全监管中的重要作用
一方面，矿山企业作为矿山安全监管责任主体的地位一定程度上被忽视。在现有的矿山安全监管中，矿山企业通常处于被动地位，对于行政主体的安全监管工作采取消极对抗的态度。作为矿山安全监管的责任主体，矿山企业有能力也有义务为矿山安全监管主体提供帮助。目前，矿山企业已经开始建立信息化的管理模式，通过相关数据资源的共享，能够为矿山安全监管提供帮助。
另一方面，矿山企业对于违法行政行为的监督作用被忽视。作为政府具体行政行为的的行政相对人，对于行政主体在矿山安全监管中存在的违法行为，企业可以依据相关法律维护自身合法权益。但由于政府与企业间信息严重不对等，在信息缺失的背景下，企业的诉求难以寻求支撑，导致矿山安全监管主体的违法行政行为难以得到有效规制。
3. 运动式行政执法模式存在弊端
目前，我国的矿山安全监管还带有明显的运动式行政执法特征，存在严重的弊端。
一方面，以集中整顿、专项治理、突击执法为代表的运动式行政执法难以实现对矿山安全的有效监管。由于矿山安全事故的发生具有随机性，尽管运动式行政执法在一定程度上能够有效打击矿业企业的违法行为，但在监管的广度和深度上仍然存在明显的不足。
另一方面，运动式行政执法可能对企业的合法权益造成不当损害。在实践中，一旦矿山安全事故发生，行政主体通常会对特定区域内的大量企业进行集中整顿，导致合法运营的矿山企业的自主经营权受到不当侵害。
由于信息有效获取、共享渠道的缺失，矿山安全事故的突发性与随机性对我国现行的矿山安全监管体系提出了挑战，运动式行政执法模式实则是政府在矿山安全监管中的无奈之举。而大数据共享制度为此提供了可靠的解决方案，通过构建大数据共享制度，弥补政府、企业在矿山安全监管中的信息缺失，方能构建起合理高效的矿山安全监管体系。
二、在矿山安全监管法律制度中引入大数据共享制度的必要性
（一）大数据共享制度是大数据形成机理的应有之义
一方面，大数据共享的过程也是大数据形成的过程。数据获取是大数据形成机理的最初环节，大数据形成的过程实则是海量数据采集汇总的过程。由于大数据较“精确性”更重“混杂性”，教“因果关系”更重“相关关系”，在实践中，数据库的共享成为了大数据的重要来源。通过不同主体之间大数据的共享，海量数据得以汇总重组，进而形成更为完整丰富的大数据库。
另一方面，大数据共享是大数据技术有效运用的必然要求。目前，我国各地政府部门广泛对大数据技术应用进行探索，数十个数据平台已然构建完成，但由于缺乏有效的共享机制，这些大数据库成为了“信息孤岛”，严重阻碍大数据技术的有效运用。大数据技术的优势在于消除信息闭塞，实现数据信息的优势互补。因此，为了更为有效地运用大数据技术，大数据共享势在必行。
（二）从非合作博弈转向合作博弈的必然要求
现行的矿山安全监管制度将政府与企业放在了对立的关系之中，两者间存在严重的非合作博弈。由于缺乏信息对等，企业与政府会选择相互冲突的行为策略。一方面，企业作为理性经济人，为了追求利润最大化，会尽可能避免承担没有利润产出的社会责任；另一方面，政府会将企业单纯地看作被管制的对象，通过严厉的管制手段，来达到维护安全生产秩序的目的。信息的不对等意味着两者间无法基于集体理性达成协议，最终导致零和博弈与负和博弈的存在。
合作博弈的关键问题在于参与者如何形成联盟，从而为达成有效协议提供重要条件。信息互通是形成合作的首要前提，能够促使具有共同利益的个体为了相同的目标而结成联盟。对于矿山安全事故，矿山企业与矿山安全监管主体实则都秉持着否定的态度，这为两者间走向合作博弈提供了可能性。而大数据共享有利于实现政府与企业间的信息对等，促使双方在大数据共享的过程中互利共赢，进而为两者从非合作博弈走向合作博提供必要条件。
（三）从压制型监管模式到回应型监管模式的必经之路
目前我国的矿山安全监管仍处于“命令—控制”的传统规制模式之中，往往以维护公共利益为目标而忽视了矿山企业的合法权益。压制型的监管模式一方面带来了沉重的行政成本，降低了矿山安全监管的效率，另一方面，企业则成为了政府实现行政目标的消极手段，在自利动机支配下会选择与政府进行对抗。
基于塞尔兹尼克和诺内特阐述的回应型法理论，应当减少法律的压制性而增强法律的认知性、能动性和开放性，进而回应社会、实现实质正义。
从压制型的监管模式转向回应型的监管模式，要求政府与企业从对抗走向合作，大数据共享为此提供了具有可行性的策略。一方面，政府通过大数据共享，减少直接规制行为的运用，进而降低监管成本，提高监管效果。另一方面，企业通过大数据共享，为其生产、发展、决策提供重要的信息与数据支撑，亦有利于矿山安全生产的实现。
三、矿山安全监管中大数据共享法律制度的构建
基于矿山安全监管中大数据共享的特殊性，应当坚持法律先行的理念，从法律制度层面细化各个环节的具体规定。
（一）明确矿山安全监管中大数据共享的内容
尽管大数据要求海量数据资源的汇聚，但数据之间仍应当有最基础的相关性。基于此，法律应当对大数据共享的基本内容作出明确规定。
一方面，对于行政主体大数据共享的内容。我国矿山安全监管主体的大数据共享内容应当分为以下几个部分：1.矿山安全监管主体的基本数据信息：政府机构部门的职能、管辖范围、职责分工等数据信息应当予以共享。2.矿山安全监管主体的内部政务数据：包括与矿山安全监管有关的政府内部沟通、办事程序等数据信息。3.矿山安全监管的相关法律、政策等数据：我国涉及到矿山安全监管的法律法规众多，作为矿山安全监管的依据，相关的数据信息应当共享。4.矿山安全监管的相关执法数据：包括行政主体在矿山安全监管中收集到的相关数据资源，以及对执法过程的信息记录等。
另一方面，对于矿山企业大数据共享的内容。基于矿山安全事故的成因，矿山企业在安全监管中的大数据共享内容应当包括：1.矿山工作环境数据：包括矿山地质条件状况，氧气、瓦斯等气体浓度，矿压与顶板状况等直接涉及矿山安全生产的相关工作环境数据；2.矿山设备数据：包括矿山工作设备、安全设备、配套设施的运行状态参数、工况数据、维护保养记录等数据；3.矿山人员数据：包括矿山工作人员的基本信息、身体健康状况、技术水平等个人信息，以及工作时长、人员定位等矿山工作人员在作业过程中涉及到的相关数据。
（二）明确矿山安全监管中大数据共享方式
尽管目前矿山安全监管主体与矿山企业广泛建立起了大数据信息收集处理系统并在此基础上已经获取了大量的大数据信息，但相关主体并不当然地享有对相关大数据进行共享的权利。因此，应当在法律的框架下，基于大数据资源的不同性质，对大数据共享的方式作出明确的规定。
第一、对于政府而言。一方面，确立“以共享为原则，不共享为例外”的大数据共享法律制度的基本原则。对于前文提到的涉及矿山安全监管的相关数据资源，除法律法规另有规定，原则上均应进行共享。另一方面，构建“大数据共享负面清单制度”。对于涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私等可能损害当事人合法权益或可能造成国家、社会公共安全受损的相关数据不予共享，但应当制定并公布负面清单。
第二、对于企业而言。一方面，矿山企业作为矿山安全监管的责任主体，应当承担安全生产的义务，配合并支持行政主体的安全监管工作。矿山安全监管主体对于涉及安全生产的相关数据，可以要求矿山企业就相关的环境数据、人员数据、设备数据进行共享，构建基于大数据的远程矿山安全监管系统，对矿业企业的安全生产工作进行日常监管。另一方面，矿山安全监管部门不能侵害矿山企业的合法权益，如果相关数据资源涉及商业秘密、员工个人隐私或可能造成相关权益人合法利益受损，除非法律另有规定，矿山安全监管主体不得要求企业共享。
（三）完善矿山安全监管中大数据共享法律责任的规定
第一、对于矿山安全监管主体在大数据共享的过程中违法法律规定的行为，应当确立起行政体制内部监督和外部监督并存的法律责任追究机制。
一方面，上级主管部门和监察机关负责对矿山安全监管部门的大数据共享的实施情况进行监督检查，就其违反法律规定的行为，责令改正。情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。另一方面，公民、法人或者其他组织认为矿山安全监管部门的大数据共享行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二、对于矿山企业违反法律规定的行为。一方面，矿山企业无正当理由不履行大数据共享的基本义务的，矿山安全监管部门可以对其进行行政处罚。另一方面，矿山企业的大数据共享侵害了其他公民、法人或者其他组织合法权利的，依法承当相应法律责任。
参考文献：
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（作者单位：贵州大学法学院）
