◎文/王浩桢
国家治理现代化环境下的“末梢”审计治理系统研究
◎文/王浩桢
国家审计作为国家治理体系内生的监督反馈系统，将在全面深化改革的攻坚进程中发挥重要作用，而“末梢”审计治理系统作为国家审计系统中最基础、最开放、最有效的治理子系统，将在全面深化改革大环境与国家治理现代化的新型执政理念中，迎来深刻的转型与变革。如何构建高效完善的“末梢”审计治理系统，从国家治理层面落实“末梢”审计治理效能，将是今后审计研究的重点领域。
“末梢”审计治理系统；国家治理现代化；国家审计；监督系统
一、“末梢”审计治理系统概念与现状研究
（一）“末梢”审计治理系统概念的界定
“末梢”审计治理系统的概念内生于国家审计的概念，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和防御功能的“免疫系统”。在国家审计这个“免疫系统”中，“末梢”神经治理是国家审计能否发挥效力，使权力制约机制落到实处的关键。同时“末梢”审计治理要想在国家审计系统中、国家权力制约系统中乃至整个国家治理体系中发挥应有的治理效能，其系统性、动态性、开放性与整合性就是必备的要件，因而本文所指的“末梢审计治理系统”并不同于以往的微观审计或者政策落实审计等概念，而是涵盖了中央、地方与基层内审三级层次的审计治理主体，横向兼顾与其他国家权力监督制约系统的系统配合，并契合于国家治理体系的整体框架及其现代化进程的一个动态开放的实践体系。
综上所述，本文将 “末梢”审计治理系统定义为：在国家治理体系构建与现代化进程中，作为国家审计系统的子系统，以国家审计署、地方审计机关与基层内审部门为整合性核心治理主体，以基层单位公共性资金的最终使用方向为主要审计对象，以权力监督与制约为终极目标的系统性、动态性、协同性的国家治理行为。
（二）“末梢”审计治理系统现状分析
根据上文对“末梢”审计治理系统的定义，目前，我国的“末梢”审计治理系统主要包括基层单位的内审机制、地方审计机关的全方位审计机制、国家审计署的专项审计机制、审计治理系统与其他监督系统的横平协同机制等方面。
1．基层单位的内审机制
重视基层的首创与探索是我国特色化制度改革的一个重要优势与传统，也是国情复杂性的必然要求。以乡镇政府与村居组织为核心的一系列企事业单位是国家治理的最基层组织，是党和政府联系群众的桥梁与纽带。在自上而下的治理制度现代化推进与自下而上的基层治理变革的双重合力下，基层政府乡镇长、企事业单位负责人以及村居组织中有战略眼光的基层领导，他们逐渐认识到基层内审机制在避免资产流失、促进政策落实、促进廉政建设与维护基层组织长远利益中的重要作用，因此许多基层单位与基层政权建立了内部审计机制，并且通过基层信息优势加上审计模式创新、制度创新与组织创新，有效地监管了基层组织的公共财经权力。可以说，在基层政权的司法权、人事权、财税监察权等重要公共管理权力受限的治理模式下，基层内审机制是监管基层权力的首要制度。同时也应看到，目前基层单位的内审机构具有独立性不强、法律依据不充分、审计覆盖面不高、人员专业性与数量难于保障、审计决定难于落实等缺陷。
2．地方各级审计机关的全方位审计机制
无论公共单位的例行性财政财务审计监督、领导干部经济责任审计，或是重要政策、重点项目的专项资金审计，地方各级审计的 “末梢”审计治理任务最为全面、专业、系统，审计任务最为繁重，在“末梢”审计治理系统中也担任着中流砥柱的作用。然而，就目前而言，地方各级审计机关在“末梢”审计中往往面临着最大困局。由于地方各级审计权力层次化、行政化、碎片化、弱势化，加上审计治理任务繁重，项目内在重复性较多，地方政务信息整合性较差，审计信息平台尚在建设中，尚未完全形成“问题导向”的审计目标体系、激励机制与统筹决策机制。地方审计机关在“末梢”审计治理工作中往往受限于审计资源、审计期限，困扰于绵长复杂的资金流转链条，制约于审计职权分级系统，地方审计机关的“末梢”审计治理工作系统性、整合性、绩效性还有待进一步加强。
3．国家审计署的专项审计机制
各类国家级重大项目与政策的专项资金审计是国家审计署在“末梢”审计治理系统中的主要工作，在这类由国家审计机关牵头的重点专项审计工作中，审计人员、经费保障充足、专业性较强、问题导向意识明确、项目考核机制相对完善，这使国家审计署在“末梢”审计治理中发挥了重要的揭露问题、发现疑点与整改规制作用。但由于中央机关在基层信息获取上不占优势，专项类审计项目又只是涉及治理系统中专项政策点，加之全国性项目中人员构成复杂，国家审计机关在“末梢”审计治理中，往往难于提出更为系统性的审计建议。
4．“末梢”审计治理系统与其他监督系统的横平协同机制
在与其他公共权力监督系统 （如中共纪检委及检察院的反贪系统）的配合与协同中，“末梢”审计治理系统往往充当了“排头尖兵”的作用。“末梢”审计治理系统可以前置性发现重大贪腐疑点与政策实施导向失误，为其他系统监督机关提供重要线索。但“末梢”审计治理系统与其他监督系统的关系，更多是单向性信息流出，未与其他监督系统形成更为协同化、互动化的伙伴关系，使“末梢”审计治理系统在审计效能发挥上受限。
二、国家治理现代化环境与“末梢”审计治理模式转型
（一）国家治理的基本特征分析
中共十八届三中全会在将其作为统筹推进各领域改革的总目标加以提出的同时，以制度安排为主要线索、以制度定型为主要目标，确立了国家治理体系和治理能力现代化的目标：“到二0二0年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”纵观我国的最新理论文献与西方公共管理理论，对“国家治理”的理念主要形成了以下共识：
1．多元化的治理主体。公民、NGO组织与政府机关通过合作、协商、伙伴关系以及共同确定共同的目标等方式共治国家，央地间、区域间良性互动，形成多中心的网络化治理格局。
2．互动性的治理流程。强调国家与社会合作的过程中，通过政府管理协调、市场配置、公民社会自治有机整合，互动协调。
3．开放动态的治理边界。在国家、社会、市场三者实践互动中相互开放治理边界。
4．治理目标的共识性。建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上，治理最终目的是实现社会公平、社会福利和社会发展的有机和谐。
（二）国家治理现代化环境下“末梢”审计治理系统的新常态化特征分析
在国家治理现代化环境下的“末梢”审计治理系统将实现一个由治理理念到治理实践再到治理模式的整体蜕变，在与宏观治理现代化环境的互动中，“末梢”审计治理系统将呈现以下方面的新特征：
1．治理主体的多样性。“末梢”审计治理系统不同于传统的微观审计，为把审计治理效能落到实处，国家审计署、地方审计机关与基层内审部门必须协同配合，发挥各自优势，共享审计成果。同时审计部门应积极利用其他权利监督系统的公共信息，改变原来单项移送模式，积极利用纪检、检察院等兄弟单位的办案线索，借鉴其经验与思路，并主动与社会公众相沟通，与人民大众一道构建制约公权力的“笼子”。
2．治理对象的末级性。无论公共资金的日常审计、领导干部经济责任审计、政策落实的专项性审计都离不开对最基层、最末级的资金使用状况的审查，构筑“末梢”审计治理系统就是要让审计系统摆脱审计链条过长的“治理困局”，将审计效力落到人民群众最需要之处。
3．治理模式与思想的实践开放性。“末梢”审计治理系统内生于国家治理体系之中，在国家治理体系的现代化进程中，“末梢”审计治理系统在新的治理环境中成长，并积极促进国家治理体系的构建。在该过程中，西方较为成熟的公共管理与国家治理理念、社会主义中国60余年特色化的政府管理探索经验、中国传统文化中的政府治理精神都可以溶为一炉为审计治理系统所用，并在实践中不断整合、完善，并走向创新之路。
4．“互联网+”时代的审计思维变革。在“互联网+”时代积极构建审计网络平台已是当务之急，但 “互联网审计”绝不是数据的堆积、罗列，而是在数据网络化基础上，用更为宏观的审计治理思维，以法治为内核，重新整合梳理大数据，形成逻辑清晰的审计数据体系。而 “末梢”审计治理是最需要数字化平台的，也是 “互联网审计”最可能发挥威力的一片广阔天地。
三、“末梢”审计治理系统现代化路径展望
（一）项目管理式弹性人事管理方法，实现审计公共管理方法革命性变革
在审计机关内部管理中，引用企业项目管理思路，打破现有审计业务人员行政科室分配模式，按照审计业务需要将人员按业务专长分为财经类、法学类、工程类、统筹管理类等几类，人员晋升层级使用专业职级法，废除行政性职务。在具体审计项目中，由审计机关在有多次主审经验、业务成绩突出、符合项目要求的高级审计人员中招标，有意向的高级审计人员根据项目特点，将该项目需要的审计人员构成、项目经费、审计绩效目标等情况汇总并上报机关，由机关党组统筹安排，决定项目主审人员及审计方案。中标主审人员在批准方案范围内，在机关内部自由招选项目团队。同时改革审计业务人员工资与人事晋升制度，减少基本工资金额，提高项目经费中人员专业补贴比重，人事晋升以审计项目数量、金额及审计绩效为准，量化晋升指标。
（二）树立“资金为准、落实于事、责任到人”全口径审计观，统筹审计成果，减少“末梢”审计资源浪费
财政财务例行审计、经济责任审计与专项资金审计经常在同一事项多次审计，审计效果重复，资源浪费，末梢治理能力受限。审计规划部门应统筹安排审计项目间关系，实现审计资源共享，避免“一事多审”。
（三）打造审计系统内、平级公共部门间、不同级不同系统间公共部门间以及政府与社会间相互配合、相互沟通的大局式协同化审计治理观
无论政府系统内部，还是公民社会，“末梢”审计都是最易与其他部门沟通、协作、开放治理边界的领域，今后的治理创新中，应更多注意与人民群众的血肉联系，打破 “审计只服务于行政系统内部”的审计观，通过审计成果公开与加强与群众信息交流，扩大治理能力。
（四）从国家治理视角梳理审计“大数据”平台构建工程，把法治监管精神与制度运行体系内嵌于审计 “大数据”平台，构建高效、完善、体系化的审计数据平台
“末梢”审计治理系统现代化进程可以与审计“大数据”平台构建工程进行互动，一些涉及基层人员、工程、拆迁占地补偿等基础数据可在“末梢”审计治理系统中进行实践性使用、试错，用大数据的高效性严谨性不断突破“末梢”审计治理困局，同时在数据的使用、比对与分析中构建体系化的政策数据勾稽子系统，为审计“大数据”平台工程构筑战略化基点。
[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.
[2]崔振龙.国家审计在全面深化改革中的作用及其自身变革[J].中国审计，2014（5）.
[3]胡鞍钢.中国国家治理现代化[M].北京：中国人民大学出版社，2014.
责任编辑：孟 力
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1006－1255－（2017）04－0048-04
王浩桢（1984—），天津市审计局。邮编：300202
