伏志梅 张金鹏
摘 要：通过对宁夏吴忠市红寺堡区“十二五”期间推行高效节水灌溉遇到的困难和问题进行总结回顾，对2014年以来实行项目设计施工试运行总承包建设模式的初衷、流程和经验进行研究分析，提出在宁夏全区范围内推行高效节水灌溉项目总承包建设模式的建议。
关键词：高效节水灌溉项目；总承包；宁夏红寺堡
中图分类号：S275 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2019）01-0066-03
Abstract： Through summarizing and reviewing the difficulties and problems encountered in the implementation of efficient water-saving irrigation during the 12th Five-Year Plan period in Hongsibao District of Wuzhong City， Ningxia， this paper analyzes the original intention， process and experience of implementing the general contract construction mode of project design and construction trial operation since 2014， and puts forward some suggestions on carrying out the general contract construction mode of high efficiency water-saving irrigation project in the whole region of Ningxia.
Keywords： high-efficiency water-saving irrigation project； general contract； Hongsibao in Ningxia Province
1 基本情况
1.1 区情
红寺堡地处宁夏中部干旱带核心区，是自治区党委、政府贯彻落实国家“八七”和宁夏“双百”扶贫攻坚计划，为从根本上解决宁夏南部山区群众脱贫致富而实施的宁夏扶贫扬黄灌溉工程的主战场，1999年开发建设，累计开发整理灌溉面积65万亩，全部从宁夏南部山区8县异地搬迁安置就地脱贫无望的贫困人口23万人（其中农村人口14.17万人），是全国最大的异地生态移民扶贫开发区。2009年经国务院同意设立吴忠市市辖区，行政区域面积2767平方公里，辖2镇3乡、1个街道办事处、5个城镇社区、63个行政村，2017年实现地区生产总值19.34亿元，属省级贫困县。
红寺堡地处东经105°43'45"-106°42'50"，北纬37°28'08"-37°37'23"， 地势南高北低，平均海拔1240米-1450米，属典型的温带大陆性气候，山间丘陵地貌区，常年干旱少雨，昼夜温差大。多年平均降水量251毫米，年平均蒸发量2387毫米，为降水量的9倍。年平均气温8.7℃，日温差13.7℃，全年>10℃积温可达3200℃以上，全年日照时数2900～3550小时，是我国太阳能较丰富的地区之一，年平均风速2.9m/s～3.7m/s，大风日数25d，风光资源丰富。
1.2 水情
红寺堡灌区扬黄灌溉工程设计引水流量25立方米/秒，建成主泵站5座，支泵站9座，总扬程299.1m，最大净扬程196.35m。灌区设干渠5条，长为97.69公里；支干渠9条，长181.42公里。总装机容量10.15万kW，装机台数88台套，各类干渠建筑物708座。
红寺堡区降雨形成的地表径流约475万m3，集中在汛期以洪水形式出现，无利用价值。境内唯一可利用的水资源量为浅层地下水资源，主要分布在罗山东麓倾斜平原，水资源量为1216.7万m3；周边中宁县恩和引入地下水资源36.5万m3；红寺堡扬水工程可取黄河水资源19360万m3，则区域可利用的取水水资源总量为20613.2万m3。从2013年宁夏实行最严格的水资源管理考核制度以来，每年分配给红寺堡的用水总指标为1.73亿m3，其中：1.71亿m3为黄河水，主要用于农业灌溉；0.02亿m3为地下水，主要用于城乡居民生活用水。灌区实行“总量控制、定额管理”的灌溉管理制度，核定渠系漫灌定额为366.5m3/亩、高效节水灌溉定额为220～240m3/亩。
2 近年来节水农业发展情况
2.1 2010～2014年高效节水灌溉发展情况
红寺堡地处宁夏中部干旱带，干旱少雨，蒸发强烈，冬季漫长而寒冷，春季干旱风沙多，水资源十分短缺。农业、工业及生态用水完全依赖黄河扬水，农业用水占总用水的水资源短缺是制约地方经济社会发展的主要瓶颈，也是影响脱贫攻坚的主要制约性因素。如何围绕改革发展做好“水文章”是当地党委、政府的主要任务，通过大力发展节水农业破解“水问题”已在当地形成共识。自2010年开始，在自治区发改、水利等相关厅局的大力支持下，红寺堡区致力于高效节水灌溉项目的推行，不断探索总结，在实践中改革，在改革中推进。截止2014年底，先后组织实施了17个由水利项目资金投资的高效节水灌溉项目，总投资1.5亿元，建成高效节水灌溉面积9.89万亩。
2.2 推行期间遇到的主要困难和问题
随着高效节水灌溉项目的实施，逐渐暴露出工程建设运行中诸多问题，主要表现在以下几个方面：一是参建各方经验不足。由于高效节水灌溉在宁夏刚刚起步推行，从工程设计、审批、施工到建设管理、运行维护等均存在经验不足、技术不熟、管理不善、服务不优等问题。特别是水利行业的施工企业从未实施过高效节水灌溉工程，在水泵选型、管材铺设、过滤设备选型安装及运行方面没有经验。工程的前期设计、实施与后期运行管理难以衔接，设计上的疏漏，导致项目实施中变更大且频繁，工程建成后遗留问题多。二是农户认识跟不上。因红寺堡区属整体移民安置区，农户全部从宁夏南部山区搬迁而来，受山区雨养农业种植习惯的传统思想影响，对滴灌工程不认可，抵触情绪大。三是业务部门技术服务跟不上。红寺堡区属宁夏成立最晚的县级行政区，编制少，干部少，专业技术干部更少，且绝大多数是随着移民从宁夏南部山区迁入红寺堡区工作，边学习边指导农户开展灌溉管理以及水浇地的种植、农艺、农机等技术推广，发展高效节水灌溉对农业、水利、林业等部门的专业技术干部带来了严峻挑战，水泵、机电、管道、闸阀的检修维护技术严重缺乏。水利部门的节水与农业部门的产业布局两张皮，业务部门与项目所在乡镇的工作两张皮，一旦出现问题责任不清，互相扯皮。四是地方财力支撑弱。红寺堡区属自治区级贫困县，2013年地方国民生产总值仅为12.85亿元，实施高效节水灌溉工程的蓄水池征地补偿、管道沿线青苗补偿、后期运行维护资金等由县级政府自筹的资金难以筹措，且随着实施面积的增加而增加，特别是后期泵站供电电费、地面管材等近200元/亩的运行管理费用没保障。五是示范引领作用不强。红寺堡区的移民与宁夏引黄老灌区的农民相比，文化程度、思想观念、经济基础等有很大差距，移民对土地的依赖程度高，灌区作物以一家一户分散种植玉米、油葵等低产出高耗水作物为主，土地集约化经营程度低，项目落地难、落地后实施难、实施后运行难，工程建成后难以实现集中统一管理，节水高效的预期示范效果不明显。
3 设计施工试运行总承包模式的提出
这些问题的存在，严重阻碍了当地高效节水灌溉的推行，项目实施难、运行难、社会影响大。高效节水灌溉到底干不干？怎幺干？一度成为红寺堡区委、政府农村工作的焦点和难点。2015年夏，该区连续70天无有效降雨，黄河来水持续偏少，而水管单位只能严格按指标供水，灌溉矛盾突出，群众接连上访，近20万亩玉米受旱，5万亩绝产，而一路之隔的滴灌项目区作物长势良好。灾情就是教训！区情和水情倒逼区、乡两级政府转思路、调方向，经过多次专题研究后，一致认为：在红寺堡这个农业用水量占94%的县区，发展农业节水是唯一的出路，要破解节水灌溉中遇到的难题，首先要统一思想，转变观念，应对困难，全力推进，打一场高效节水灌溉“翻身仗”。一是强化组织领导。成立了高效节水灌溉领导小组，明确了各成员单位职责，各相关部门之间、部门与乡镇之间、乡镇与村组之间形成合力，定期召开调度会，及时解决工作中遇到的困难和问题。二是严格奖惩措施。把高效节水灌溉与土地确权、产业结构调整、订单农业、指标供水、集约化运行管理、干部选拔、效能考核相结合，把高效节水灌溉列入每年春秋两季农田水利基本建设的重要内容，奖优罚劣。三是加强培训学习。多次组织乡镇及业务部门的负责人和技术骨干、村干部、村民代表赴新疆及宁夏境内高效节水做得好的县区学习取经，不断转变观念。从新疆兵团设计院有限公司聘请专家到田间地头常年免费为节水灌溉项目村提供技术服务，指导帮助管理运行。四是转变项目建设模式。立即停止高效节水灌溉参建各方各自为阵，碎片化的管理方式，借鉴甘肃、青海、云南等省区的经验，从2014年开始，所有高效节水灌溉项目全部实行设计施工试运行总承包的建设管理模式（以下简称EPC建设模式），提高参建各方的资质要求，提高工程建设标准，让有经验、会管理、懂技术的专业人员参与到高效节水灌溉项目的设计、施工、运行全过程。
4 EPC建设模式的发展情况
4.1 主要工作流程
经多方咨询参考，目前国内实施设计施工总承包的模式有多种，以最终结算的方式划分的常用模式有两种：一是以实施的面积规模为依据进行结算；二是以实际完成工程量清单为依据进行结算。以投标单位的资质要求划分的常用模式有两种：一是以具有总承包资质的设计单位直接参加招投标；二是以具有总承包资质的设计单位为主，施工单位参与形成联合体参加投标。红寺堡区采用以具有设计施工总承包资质的设计单位直接参与投标模式和以规模为主工程量清单结算相结合的模式。
在项目立项前，区水务局根据乡村申请，因各村组高效节水灌溉项目面积多在1万亩以内，遂直接委托具有EPC资质的设计单位直接编制工程建设方案（可研和初设合并），报上级主管部门对项目评审批复后，组织开展总承包单位和监理单位的招投标。招标文件中对资质要求、上下浮动点、控制价、施工阶段和后期运行的约束条件、设计调整权限等进行控制性约束。通过公开招标确定总承包和监理中标单位，总承包中标单位开始按约定时限开展技施设计。技施图纸完成后，水务局组织专家、相关部门、受益乡村、监理单位等对技施图纸进行审查，经审查通过的技施图纸由监理签发后作为施工图纸，正式开工建设。工程完工后，项目法人根据总承包单位上报的完工工程量清单，组织由项目审批单位、监理单位、受益乡村、第三方测量单位共同参与的验收组，对工程质量安全、实际完成的工程量进行实地勘测核实，第三方测量单位提交验收工程量清单和图纸后，项目法人组织结算审计、竣工验收等相关工作。
4.2 经验总结
自2014年以来，红寺堡区总共有9.24万亩高效节水灌溉项目全部通过EPC建设模式实施。总体来看，EPC建设模式在红寺堡区的试行，有效解决了该区之前遇到的工程质量、技术服务、示范效果、规范管理等多方面的不足，取得了很好的效果，具体表现在以下方面：
（1）技术有保障。EPC中标单位能够充分发挥其较强的管理能力和经验，如红寺堡区2015年中标的两个EPC单位中，新疆兵团设计院有限公司在田间滴灌设计施工方面有优势，宁夏水利水电勘测设计研究院有限公司在蓄水池设计施工方面有优势。红寺堡区水务局作为建设管理单位在管理方面的投入大大减少，中标公司之间可以扬长避短，互相学习，互相竞争，有利于项目建设。
（2）设计变更少。总承包单位在设计和施工方面均有较为丰富的经验，设计方案更加切合实际，在实施中出现变更时，EPC单位能够及时调整优化，避免了以往工程建设变更多、变更协调难、变更程序耗时长等问题。
（3）施工管理规范高效。EPC模式有利于项目的统筹管理和协同运作，设计技术、施工管理、设备采购、工程资料等各个建设环节都有专人专管，分工明晰，各环节在EPC中标单位的统一指挥下，设计、施工、运行之间有机衔接，综合协调能力大大增强。管材等原材料及过滤器等设备的采购更加灵活，避免了以往供货方与施工方之间在供货质量和安装质量之间互相扯皮等问题，出现的问题可以通过1年的试运行期将工程建设质量缺陷及时进行解决，工程质量、安全等有保障。
（4）建设管理成本降低。有EPC资质的企业相对而言其资质等级高、实力强、管理规范、企业信誉好、技术力量雄厚，水务局投入工程管理的技术人员可大大减少，以往工程管理中出现的施工单位资质挂靠、层层转包，施工质量不高等问题也大大减少，适合红寺堡区专业技术人员少、技术力量薄弱的区情。
（5）后期技术服务到位。工程建成后，EPC中标单位在试运行期内一边进行工程试运行，一边给工程运行管理人员现场培训，通过一个灌水期的培训，运行管理人员可以基本掌握工程运行管理技术。工程运行的好了，农民看到了节水灌溉的实际效益，观念不断转变，种植习惯和灌溉习惯随着发生变化，高效节水灌溉的示范效益得以体现，有利于高效节水灌溉项目的推广。
5 建议
由于EPC建设模式在宁夏尚没有被广泛认可和应用，目前宁夏区内具有独立投标EPC项目资质的单位只有宁夏水利水电勘测设计院有限公司，另有在宁夏境内实力较强的企业，如：宁夏水利水电工程局、宁夏青龙管业股份有限公司等只能通过联合体投标方式参与EPC建设项目的投标，区内企业之间竞争优势不明显，容易发生因投标单位不足三家而开不了标等问题，还需不断培育壮大本地企业实力，同时鼓励支持周边省区，如：青海、甘肃、新疆的大企业在宁夏做EPC项目，以便带动宁夏企业的发展。宁夏近年来推行高效节水灌溉力度大，难度也大，存在的问题基本相同，故建议在总结红寺堡区经验的基础上，扬长避短，在宁夏全区范围内总结推广EPC建设模式。
参考文献：
[1]韩杰.浅析EPC总承包模式的项目管理要点[J].项目管理技术，2014，12（1）：20-24.
