范德种
（安徽省芜湖市湾沚区花桥镇自然资源所，安徽 芜湖 241100）
改革开放后，江南圩区农民生活如芝麻开花——节节高。富裕后的农民在建房上也舍得投入，但长期以来农民建房不按规划建设，布局混乱，既影响了村庄规划建设的可持续发展，又浪费了土地。
1 江南圩区农村建房沿革
江南圩区农建房历史可分为三个阶段[1]：
1.1 圩堤上建房“摊大饼”
历史上农民在圩堤上建房“摊大饼”，是出于安全及对外通行角度。江南圩区水网密布，沟渠纵横。过去江南圩区不少地方农民通行是“一只小船两条桨”，以船代步。农民在江南圩区圩埂上建房是方便出行及货物运输，那时江南圩区一些乡镇以水路而繁荣。农民在圩埂建房另一个重要原因则是，江南圩区每到六七月份梅雨季节，突如其来的洪水来临，一些圩堤漫破。水患之后，人们痛定思痛，于是将一些小圩联结成一大圩，防御洪水，而圩堤内的群众建房相对少，且自家备有小船以防不测。历史上在圩堤或在圩堤控制线建房已成圩堤安全度汛的隐患。目前江南圩区实施万亩圩口达标，水利工程的建设，江河安澜，圩堤或在圩堤控制线建房户已渐渐被迁移；部分零散村落被土地置换、增减挂钩项目拆除。
1.2 建房是承包地里“满天星”
农村家庭联产承包责任制后，分田到户提高了农民种田积极性。村庄布局上缺乏规划、控制，建设行为出现无序状态，过去一些乡镇“以罚代法”，农民违法建设交钱即“合法”过去乡镇对农民建房管理是“执法”是“执罚”，只要农民补缴纳了一定钱就视同合法，占地建设蔚然成风，一定程度上助长了乱占滥占耕地现象。部分农民因家庭成员多村庄无宅基地，在承包田里建房，一方面是方便粮食运输，就在承包地里建房；另一方面则怕与其他农户发生纠纷，图得个清静。居民点+承包地模式建房，形成“满天星”式的分布格局。建房“满天星”一家一户零散分布，存在着行路难、吃水难、通信难。
1.3 建房是以路带房形成“外光内糠”的“空心村”
旧村庄环境脏乱差，满足不了农民居住需求。受传统思想的影响，部分农民建房设想与村庄规划布局相矛盾，格格不入。农民兄弟外出打工、种植养殖等手段走上致富路，也舍得花钱建房。但建房对农民来说是件大喜事，却操办成了件急事，甚至占用农田建设。有的农民弃旧建新，到马路边承包地里建房。外出打工回来的农民受外面思潮影响，建房也讲究，立面有欧式、徽派建筑，使村庄里房子朝向不一，房屋犬牙交错，有碍观瞻。农民时尚的小洋楼与“外光内糠”的“空心村”，形成鲜明对比，导致整个村庄是“满眼新屋却见不到新村”。农民建新拆旧于法有据，但其阻力也不小。
2 当前村庄规划问题
2.1 村庄规划设计不全面
编制单位套用城市模式，编制村庄规划是新村规划。农房新村像部队营房，一排排一幢幢，整齐划一，忽略农村特色。“五里不俗，十里不同音”。农村村庄类型、农民生活方式各异，在规划布局方式方法也要求有针对性，应根据村庄自然禀赋、历史文化传承开展编制。
2.2 村庄规划调查时间短促，调查不详尽
村庄规划对乡村来说不是大姑娘上轿——头一次。历史上新农村建设规划、美好乡村皆是改善农村人居环境，但对规划重视不够，经费投入不足，规划设计人员在编制时进村入户少，另外村庄分散，大多数农民外出打工，各种信息不能及时收集，编制时所需要的资料不足，规划编制作为政治任务，时间短，任务重，调查不充分使得村庄规划流于应付。村庄规划是为农民“量身制衣”，然而大部农民不知情，倾听群众意愿少，同时规划文本高大上，农民也看不懂，仅凭乡村干部编制规划，以致脱离实际，难以操作。
2.3 旧村庄脏乱差，基础设施不配套
农民建房随意性导致村庄布局脏乱差，主要表现为建设布局零散，平房、楼房、你欧式，我徽派，犬牙交错，建设凌乱；同时一些地方缺乏绿化、垃圾收集、道路、休闲等公共服务设施和基础设施。农民有散养禽畜习惯。由于没有专门圈养场所，散放在村庄里鸡、猪等，进村入户时，禽畜粪便随处可见，给人以严重的视觉污染和嗅觉污染。生活中污水乱排放，生活中的垃圾随意扔进沟、塘、渠，废弃用完的农药瓶随手扔到沟渠里。杂乱差建设的造成占地面积大，基础设施和公共服务设施投入成本高。规划并不能全方位解决乡村发展及农民休戚相关，乡村发展受到土地政策、资金投入等因素影响，没有一个明确的村庄建设行动，规划成果也很难付诸实施。尤其是建设文化休闲设施场地等民生工程占用农民宅基地，涉及农民自身利益时，群众抵触，致使项目受阻。
2.4 旧村庄土地利用不合理
新农村、美丽乡村建设，农民居住环境是旧面貌换新颜，一方面农村建起农民新村；另一方面旧村庄日趋凋敝，留下年迈老人看家护院。基层启动了农村农房一体化确权颁证工作，农民宅基地有了“身份证”。宅基地为农民集体组织所有，是作为福利分配给农民使用。但历史上超占、多占有一定历史积习。调查中有的农民拥有多处宅基地，这暴露了基层建房管理出现薄弱环节。农村宅基地管理中，非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和批新不交旧等各种违法行为普遍存在，造成了农村宅基地管理混乱的局面。村集体收回闲置的宅基地于法有据，而旧房子无补偿，农民不愿意白白拆除，出现“空心村”，造成一户多宅。一方面旧村庄房屋土地闲置；另一方面农民建房占耕地屡见不鲜。旧村庄内脏乱，而村庄四周马路旁新房林立，形成内糠外光的“空心村”，造成土地浪费。
3 多规合一背景下村庄规划与建设的对策与建议
3.1 做好村庄分类，优化村庄布局
乡村振兴，规划先行。村庄规划编制不仅需要落实上位规划确立的指标，还要根据村庄的不同类型特征，做好村庄分类工作，譬如按集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类进行优化村庄布局，因地制宜地编制村庄规划。村庄规划编制立足本地实际，尊重民意，依据“建设中心村、控制零散小村、整理空心村”思路，对零散布局的小村庄进行控制，将分散的几户、十来户集中到大村，退宅还耕的农户，经批准宅基地面积可置换中心村，以此鼓励农民集聚，并根据农村实际情况设计老年居，加速中心村集聚。同时以乡村振兴为目标，做好布局分散、散居小村落等土地利用资源利用率低的村落土地整理[2]，旧村落、农田周边的零星边角地、闲置的农村道路、晒谷场、农田水利设施、废弃的独立工矿、闲置的学校等进行整治及农村未利用地的整理。低洼地、零星旧居民点等不规则田块和中低产田平整。整理时机选择利用秋冬，天气晴好，以不误工时。整理成耕地，并将等量地归还建区的指标，从而实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。既可以加快乡村建设步伐又可以确保建设用地所需指标。鼓励农民向中心村汇聚的同时加强旧村庄整治，退宅还耕，种植农作物，体现宅基地归集体所有，又可挖掘土地利用潜力，增加耕地面积。
3.2 提高公众参与力度
村庄规划要达到好用、管用、实用目的需提高村民的参与力度[3]。村庄规划文本、图表，技术指标专业性强，要使农民设身处地感受到规划的好处，规划成果要看得懂、记得住、能落地。在规划编制前期，加强调查收集资料以形成村庄规划编制的重要依据；在村庄规划编制完成后，通过规划成果公示等方式积极宣传。具体来说编制前，中标设计单位要开门编制，驻村走访调研，倾听村民的所想所盼，并对调查数据进行分析与整理，掌握村庄发展历史脉络、人口和经济发展等资源禀赋，从而确定村庄发展方向，在空间布局再统筹考虑安排。规划文本草拟形成后，召开会议开诚布公地听取意见，获取广大村民支持。规划报送审批前，在公开栏等宣传阵地公示让村民了解村庄未来的蓝图，修改反馈意见形成具有可操作性且符合村民意愿的村庄规划，确保规划符合村民意愿[4]。
3.3 尊重历史和现状，改善基础设施
村庄规划编制不仅空间布局的规划，还要结合当地人文、乡村休闲旅游产业，构建人与自然和谐共生的宜居环境。几轮规划也未能解决村庄问题，有时甚至认为规划“墙上挂挂、纸上画画”。绿水青山，清新空气是乡村特有的景观。因此规划对村庄脏乱差进行综合整治规划，忌大拆大建。乡村村庄星罗棋布，雨污分离难度不小，污水管难以通达，且成本高。结合美丽乡村申报，加大农村公共服务与基础设施投入，改善村容村貌。
3.4 做好村庄环境整治工作
结合农村环境整治“三大革命”（清理垃圾，治理污水，改造公厕），有效地改善农民生活环境。同时注重引导畜禽养殖业由分散养殖向规模化养殖转移，建设无害化处理池和粪污发酵池等处理措施，推行畜禽粪便干湿分离，减少粪污污染程度，保护周边生态环境。对村庄内棚户进行拆除改造，保留一般农户住房并进行外立面改造统一刷白。增加公共服务设施及基础设施配套，新建设健身广场，增加亮化、农村生活垃圾收集点建设和雨污水管网铺设，实现农村生活垃圾“村收集、镇转运、县处理”的收运处理模式，在乡村交通要道口、人口集中地区设立定点收集点，垃圾分类管理，聘请清扫人员保洁，并实行村容村貌、文明创建门前“三包”。农村环境的脏乱差，实际上是隐性赤字。即使农民自己深受其害，又让后代为前人“埋单”，是一件祸及子孙的事情。农村环境是整个文明的延伸，亟须引起重视。因而有部门在抓城市文明创建时，也要抓好乡村文明创建，考虑到农村生产、生活实际，安排好饲养禽畜、堆放柴草的地方，同时积极推广新能源新技术，建立沼气池；建立三格式厕所，改善农民生活条件，引导农民建立环境优美、山清水秀的美好家园。
3.5 要重视产业发展，引导农民致富
村庄规划不宜就单一规划论规划，应从乡村振兴战略的角度，充分考虑村庄布局、土地利用、耕地保护、农村人居环境整治、历史文化传承、产业提升[5]等，选择村庄发展产业，引导产业发展布局，并在空间上予以明确落实。在推动休闲农业用地政策改革时，应本着服务三农的原则，鼓励农户以宅基地使用权和土地承包经营权入股的形式，与企业共同分享新产业新业态带来的收益。积极探索与创新农民的参与机制，利用农村闲置宅基地等存量建设用地，可适当减少集散中心周边、景点内部的基础设施用地，最终达到保护耕地资源、节约集约利用土地的目的。
3.6 多规合一背景下保证乡村旅游用地
乡村旅游业这几年呈迅猛发展态势，同时面临升级转型的问题，除了一方面休闲农业所需建设用地指标要尽快放到建设用地“大盘子”里考虑；另一方面盘活已有的存量建设用地外，必须严控新增土地。强调全域全要素管控，要大力推进多规合一形成一套数据、一张图，自然资源、文化旅游、住建等部门共同遵守。同时对未来用地“留白”，在国土空间规划中预留一定的弹性用地区作为未来旅游用地发展区，以保障停车场、公厕等旅游基础设施建设、重点旅游项目建设用地落地。
4 结语
“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这是党的十九大报告中提出的实施乡村振兴战略的总要求。村庄规划是一项长期工程，须有序推进村庄人居环境整治，防止大拆大建，按照先规划后建设，不规划不建设的原则，编制实用性村庄规划，改善了村民生产生活环境，提高幸福指数，并在产业作出引导增加农民收入。
