周建明

在新型城镇化建设过程中，关于推动农业转移人口市民化和推动未落户常住人口平等享受基本公共服务，在看得见的未来还不具备大力推进的条件。原因在于，全国绝大多数县级以上城市还不具备实现这个目标所需的财力和人力，社会治理和公共服务的短板突出。

地方财力难以支撑公共服务均等化

对外省市来本地务工人员及子女实行基本公共服务均等化，目前只有少数城市能够做到。原因如下：

发展极不平衡是我国的基本国情，各地人均拥有的财力差异非常大，按人口配置的行政编制也存在很大缺口，而民生工作的事权是按照行政区划确定的。因此，基本公共服务的水平是由各地拥有的财力、编制来决定的，这种体制决定了城乡之间、各地区之间的公共服务水平存在的差异，政府提供公共服务必须以本行政单元的户籍居民为对象。

以城市每月最低生活保障为例。2022年全国直辖市中最高为上海1330元，最低为重庆636元。各省中最高为浙江948元，最低为海南576元。即使在广东省，广州、深圳等一类地区，城乡低保每月最低标准为1206元，珠海、佛山、东莞、中山等二类地区为1073元，惠州、江门、肇庆等三类地区为932元，汕头、韶关、河源、梅州等四类地区城镇为860元、农村为645元。义务教育的生均经费、学前教育的学均投入，都存在这种地区性差别。可以看出，农民进城入户、对外地务工者提供均等的基本公共服务，地方政府必须具备足够的财力、人力才能做到。

进入21世纪以来，我国一直在推动实行基本公共服务均等化，但进展非常有限，原因就是地方财力的不平衡，既定的编制和提供公共服务的体制并不支持这个目标的实现。

以义务教育为例。中央提出对外来务工者子女在常住地平等地享受义务教育的要求以后，落实过程很难。为落实此项政策，上海关闭所有农民工子弟学校，学生全部进公办学校享受义务教育，但生均经费须5000元。上海外来常住小学生规模在40万左右，为保障他们享有均等的义务教育，上海财政每年须多投入教育经费200亿元。由于上海实行高考自主招生、只对户籍人口开放，中学起采用自编教材，外来学生要参加高考，初中起只能回老家学习全国统编教材，因而上海不用承担他们初中阶段的义务教育费用。上海的低保水平、本地居民所享受的公共卫生保障水平都高于外省市，因而更难以向来沪打工人员提供这些服务。广东对义务教育阶段的公共服务只对本地户籍人口提供，外来学生只能上民办小学。要在教育资源较好的省城入户，一些省市（自治区）普遍设置了门槛。

人员编制掣肘政府公共服务能力

新型城镇化提供公共服务的能力不仅受到地方财力约束，同样也受到保障公共服务的编制约束。我国所有的公共服务都要按户籍人口来配备服务人员的编制。自21世纪初前后实行定编后，基本编制配置就没有变化。特别是2013年国家宣布财政供养人员只减不增以来，编制成为最为刚性的政策指标。而人口，特别是常住人口在变动，地方政府的事权在不断增加，但编制始终不变，对政府提供公共服务的能力形成很大的约束，结果就只能通过增加体制外的辅助人员来协助完成公共服务。警务靠协警，城市管理靠协管，义务教育靠代课老师。例如，湖南邵阳市有12个县级单位，640万人口，常年要靠1000多名代课老师才能保证义务教育工作。教育部不承认代课老师，地方教育部门只能以教辅人员的名义聘用他们代课。教育部规定小学的师生比是1：23，初中是1：21，为什么会缺那么多教师？除民族地区人口增长较快外，为追求更好的教育资源，农村学生也在向镇、县、市、省城流动。但在农村，特别是山区留下的少量学生，还必须保留教学点，只有几个、十几个学生也要派一名教师，最终编内教师不够，只能用代课教师。

因此，不管是农民进城入户，还是进城打工，都打破了原有地方财力和编制保障的平衡。这些由基本国情决定的公共服务差异，没有一定的发展作为条件，以及中央财政和编制体制的改革，很难有明显改善。

新型服务业成为县域经济新亮点

需要注意一个事实：农民进城入户的意愿并不高，原因在于城里的生活成本远高于农村。现阶段农民进城主要有两个动机：一是打工追求更高的收入，二是为了子女能享有更好的教育资源，家长进城陪读。由于对承包地和宅基地的权利以及更低的生活成本，农民进城谋生居多，进城入户的意愿并不高。

按照目前的条件，新型城镇化应该把重点放在农民进城谋生，而不是进城入户。农民进城的关键是县域经济和城市经济的承载能力。这些年，县域经济有了不小的发展，但是大部分地区，特别是中西部地区县域经济的承载能力还是有限。农民务工主要走向大中城市和重大工程的建设。

从财力来看，在今后一段时间里，中西部县级财力将处于“吃饭财政”的状态，只能保工资、保运转、保民生。长期以来，基础设施建设要求地方财力配套，特别是2020年实现义务教育均衡化（包括取消辍学率、取消55人以上大班额、取消双人铺）、脱贫攻坚、三年防疫等各项工作，地方政府都背上了沉重的债务。从国家对民生工作的要求来看，多地都因财力和人力资源不足欠账。即使是东部地区，地方财政也处于过紧日子的状态。江阴作为全国百强县（市），今年财政公共开支只能按正常年份预算的35%执行。因此，目前很多城市并不具备缩小公共服务短板、吸收更多农民进城入户的条件。

从经济来看，一方面，城市化和县域经济有了很大的发展，另一方面，我国经济增长放缓，制造业正大力发展智能化而减少用工，年轻人就业更倾向于服务业而不是制造业，使中小城市和县域经济发展面临新挑战。新型城镇化特别依赖以新的形式或内容形成能够牵动人心、吸引人气的服务型产业。比如，新冠疫情过后，山东淄博的“烧烤经济”、哈尔滨的新型冰雪节、甘肃天水的“麻辣烫”、河南开封的“王婆说媒”、贵州省黔东南州榕江县的“村超”和台江县的“村BA”在全国的火爆，成为带动城市和县域经济发展的新增长点。这种由文体商旅带动的新型服务业，具有很大的地方性和社会性，极大地激励了当地人民群众热爱家乡、自立自强的精神，鼓舞了人民群众的士气，迸发出创新精神，同时也带动了地方经济发展。如何发掘和用好本地资源，调动广大人民群众的积极性，创新型地发展县域经济，我们还需要很好地研究这方面的经验。

（编辑 宋斌斌）