穆红珍 谢媛
摘 要：随着社会的发展与变革，公民对社会服务的需求日益增长。行业协会是我国现代化治理体系的重要组成部分，脱钩改革为行业协会的发展提供了契机，但在实践应用中，行业协会依然存在种种乱象，严重影响市场活力，规范行业协会行为日益迫切。以多中心治理理论为基础，探讨行业协会在开展中存在的问题，发现行业协会在资源获取、自身定位、人才队伍建设方面存在不足，并从中心治理理论出发针对行业协会的自身特点提出具体的治理与发展路径。
关键词：行业协会；多中心治理；治理路径
中图分类号：F279.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）01-0135-04
一、研究背景
普遍认为行业协会是由同一行业的企业或企业中权威性人物作为会员组成的，为全行业的利益和工作服务的非赢利性组织。行业协会旨在提升市场活力，是以增进共同利益为目的的非营利性组织[1]。作为社会组织，其参与社会资源配置需要政府、社会、公众的协同合作。
当前，我国行业协会依然存在制度流程烦琐不完善、乱收费、过度依赖公共部门不能独立提供公共服务等问题，促使政府部门意识到问题的严重性，并且积极探索改革路径，多次出台相关政策并分地区进行试点运行，获得了积极反馈。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求行业协会“坚持社会化、市场化的方向”，实现与行政机关机构在职能、资产财务、人员管理、党建外事等方面的分离[2]。该政策的出台正是政府部门及学界对于行业协会的治理需求做出的积极有效回应。
本文基于多中心治理理论对行业协会的乱象进行分析，针对性地提出意见并寻求改进策略。多中心治理理论是奥斯特罗姆提出的，该理论强调通过公共部门、企业与社会非营利组织的合作更好地为公民提供服务，并提升效率。传统的行业协会与政府身份划分不清，因此应强化市场和社会两大主体的监督作用，实现互助协商的治理模式，真正地激发市场活力。
二、多中心治理理论对行业协会发展的启示
奥斯特罗姆通过对社会中的各类自组织模式的调查并在波兰尼的“社会秩序理论”的基础上提出了“多中心治理理论”[3]。其理论主张，除私有化和国有化两种治理模式之外，存在着多种其他可选择的治理方式，并且能更有效率地运行。多中心治理理论主要包括以下几点含义。
首先，多中心意味着允许多个主体提供公共物品，在生产公共物品、提供公共服务方面可以发挥市场机制的作用。即在保持公共物品的公共性的同时，允许其他主体参与公共物品的提供，从而打破公共部门的垄断。通过各个主体之间的竞争，来迫使各主体降低成本、提高效率与质量，对公众提出的问题做出积极回应。实施多中心治理模式，由专业的行业协会为企业提供服务与信息，能够给企业提供更多的选择，更高效地满足企业的多种需求，同时减轻政府负担。
其次，多中心治理意味着公共部门、市场、社会共同参与到治理中和治理过程中多种手段的应用。传统的治理理论不论是强调由政府提供公共物品还是由市场来提供，都是一种单主体的治理思路，因此都存在一定缺陷，多中心治理理论则跳出单一主体的困境，主张多主体之间合作共治。采用多中心治理模式并非削减政府与社会发挥的作用，相反，治理行业协会过程中更应该发挥政府与社会的监督作用。
最后，采用多中心治理强调政府转变自身在治理过程中扮演的角色。多中心治理反对政府对公共物品提供的垄断，但不是完全由市场提供、实行私营化。虽然采取政府购买服务的方式将部分公共物品提供的职责交给社会组织，但政府依然应履行监管和协调责任，其扮演的更多是中介者的角色，管理方式也从以往的直接管理、提供公共物品转为间接管理，其行为更多是履行监督职能。
三、我国行业协会的发展现状
脱钩改革的目的是为了调节政府、市场与社会三者之间的关系[4]，我国多次积极推进行业协会改革，形成了党引领行业协会走向正确方向的新机制，数次改革也是行业协会的一场自我革命。马长俊认为，脱钩改革并不是一个“新的行为”，而是“去行政化”“政会分开”政策的延续[5]。
1988年至今，行业协会的改革可以大概分为以下几类，1988—1998年间的三次政府机构改革围绕着削减政府职能的核心，改革的目的是政企分开、减少微观管理和直接管理的行为，而2003年、2008年、2013年及2018年的改革主要是优化政府职能。2013年以后，公共部门则更加强调市场应该在配置资源过程中起决定性的作用、在管理社会事务过程中应积极发挥社会力量的作用。为满足公民多元化需求，明确各主体职责、推进服务型政府建设必须全力推动政社分开。据统计，截至2020年12月底，按照“五分离、五规范”要求基本完成脱钩改革的全国性商会共有728家，地方行业协会为67 491家，完成率分别为92%和96%。我国社会组织正按照政社分开、依法自治、权责明确的原则不断完善。
四、我国行业协会发展存在的问题
（一）对资源过度依赖
我国的行业协会的成立依托体制内资源的支持[6]，由于部分行业协会缺乏提供公共服务的能力，其运营依赖于财政部门的拨款，因此行业协会的日常活动也会受到公共部门的约束与支配，其收取行政费用时表现出强制性，资源与经济的依赖使行业协会不可避免地行使行政职能，也造成自身身份不清晰的问题。此外，行业协会的管理者多是由公共部门退休人员组成，从而导致行业协会在人力、物力、财力方面过度依赖公共部门的局面。
（二）有效监管缺失
由于行业协会处于市场与政府之间并承担着部分原由政府行使的职能责任，因此在实际生活中，行业协会还存在与政府职责划分不清、行为缺乏监管、商会利用其被赋予的行政权力擅自向企业收取费用等各种问题。如某市外卖企业前往交通管理部门申请批量办理电动自行车注册登记，得到的回复是需先去该行业相关协会备案才可办理。烦琐的办事流程加重了企业的负担。其中有部分企业负责人在办理业务过程中，被相关协会的工作人员强制按某标准收取费用，并且在索要凭证时遭到拒绝，企业负责人称该行业协会在收钱后并未给企业提供服务，且未能通过投诉解决问题。相似情况屡见不鲜，上海市市容环境卫生行业协会以服务费名义获取40%—50%的检测费分成，仅2016—2020年间获利207.37万元，违背了行业协会的初心。
（三）自身定位模糊
大多数行业协会为官办，由政府部门提供资源支持，属于治理服务机构。在改革后其依然带有官办色彩，其内部管理体系没有获得根本性的重塑，各行业的商会运行遵循着相似的流程标准、其内部管理制度都需要进一步完善。因此在公民心中留下“亦官亦民”的形象，缺乏社会认同，制约了自身功能的发挥。
（四）行业协会自身能力弱
部分行业协会存在服务缺位、同质化的问题，不能借助资源集中的优势为企业提供服务与信息。并且行业协会的建立与运营过程中缺乏规章制度的依赖，在开展日常活动时存在较大随意性，忽略了自身的公共属性，只一味地追求自身利益，甚至借助开展评奖活动从中获取利益。因此社会地位不高，难以吸引优秀人才，难以获得公众认同。
（五）人才队伍建设能力不强
由于行业协会的成员部分来自于公共部门，且行业协会工资待遇不高、相关政策未及时跟进，行业协会在工资报酬方面落后于企业，在福利待遇方面落后于政府等公共部门，因此不能成为高素质人才职业的优先选择。建设人才队伍的乏力及人才的流失严重降低了社会组织工作开展的专业性，使行业协会的运行缺乏活力，发展方向不明。
五、多中心治理理论指导下行业协会治理发展的路径
（一）政府层面
1.促进职能转变。加快落实政会分离，厘清政会关系、促进行业协会的发展[7]。政会关系不清楚导致双方遇事推诿扯皮，行业协会没有较高的意愿和动力提供服务，使行业协会在公民心中不具有清晰的定位。同时，由于行业协会不能开展独立运作，政府部门依然要提供或部分提供公共服务、资源支持，加重了公共部门负担。因此，政府部门应允许行业协会自由发展，发挥行业协会作为社会组织的优势，应通过协议明确政府购买公共服务的范围，建立起规范的购买服务机制。
2.加强财政支持。政府部门应对行业协会分类管理，既要促进行业协会主动获取资源，又要对资金来源渠道窄、资源匮乏的组织给予支持和帮助，也可以通过间接购买服务对行业协会进行支持。政府应该以平等的方式对行业协会进行支持，发挥行业协会作为“中介”角色的协调作用，要积极鼓励其会员参与公共事务的处理、参与政策制定。此外，要拓宽协会的发展空间，使行业协会在多领域发挥自身作用，同时行业协会也通过自身的能力获取资源支持。
3.加大宣传力度。我国现有的行业协会多是由公共部门设立，或由退休的公职人员任协会主要成员，因此导致行业协会在公民心中定位不清晰。不利于行业协会独立开展工作，企业不相信或不愿通过行业协会处理同行业之间的矛盾纠纷。这种行业协会不能促进行业发展。因此在厘清政府与行业协会关系的同时，应对行业协会加强宣传，政府部门应借助媒体，通过多渠道宣传行业协会的优势吸引更多企业加入，共同建设行业协会，促进本行业的发展。政府可以借助自身权力为行业协会提供合作机会，政府有聚集多平台、社会资源和公共网络的优势，因此由政府牵头为行业协会和其他机构提供合作可以进一步扩大行业协会的知名度，加强其影响力。同时该合作也为公众了解行业协会提供了渠道，便于协会与公众、企业交流，通过良性循环促进行业协会发展。
4.加强监督、信访渠道建设。政府将权力下放至行业协会，但需要保证行政权力被合理行使，应加强对行业协会收取费用的专业监督，杜绝行业协会利用行政权力寻租的现象，并且为公民开设信访、举报渠道，对公民的建议予以反馈，优化公共服务的提供。
5.促进国内外行业协会的交流合作。当今社会加快了经济全球化的步伐，一直以来我国倡导多边主义，因此我国的经济更要融入全球经济，我国的企业必将参与国际竞争，我国的行业协会也必将走向世界。我国也需要吸取发达国家行业协会改革的经验，加强与国际同行业商会的交流合作，及时了解经济走向，积极参与国际标准的制定。因此，作为公共部门应向企业提供与他国行业协会开展国际交流与合作的机会，使我国的行业协会与国际全面接轨。
（二）社会层面
1.遵守规章制度，完善自律机制。行业协会应制定收费政策标准并且严格遵守。行业协会凭借公共部门赋予的权力收取的服务费用应按规定向省级以上财政及价格主管部门进行上报、获得批准，不得擅自违规收取费用。行业协会应发挥自身的公共性，对于行政机关授权的，对企业开展技术评估、检查、审核、检测、鉴定等服务，不能借此服务向企业违规收取费用。行业协会不得利用开展评比表彰活动，随意设置收费项目向服务对象索取费用，不得利用公共权力寻租从而设置变相收费项目。
2.加强自身发展，打造竞争优势。行业协会应加强自身发展。首先应推动民主选举，民主选举是行业协会实现自主治理的关键，应改变传统的由退休行政人员做行业协会会长的做法，只有积极落实民主选举，才能使行业协会逐步向一个开放的系统发展，才能促进商会成员参与到协会的管理和建设中，进而逐步构建起包括民主决策、民主管理、民主监督在内的整套民主运行机制。除此之外，行业协会成员的组成要多元化，开放性吸引大学生、社会人才加入，更新知识、思维模式。应该加强激励机制，增强行业协会人员的积极主动性，鼓励协会成员用自身的行业知识、资源带动协会的发展。其他成员在个别成员的带领下发扬奉献精神，打造良好的行业协会氛围，同时各方也可以在行业协会发展过程中获得收益，不断进步。
3.推动创新，发挥积极作用。行业协会应发挥自身作为社会组织的优势，满足企业不同的需求，不仅提供信息咨询一类的基础服务，行业协会作为某一领域的组织还可以开设专业培训。借鉴国外行业协会经验，根据本行业的特点和工种的要求开设职业教育，为企业培训初步掌握本行业专业技能的人才。此外，行业协会应与司法、信息、市场部门多沟通，实现信息互通，消除信息壁垒。
4.协调多方主体，完善合作共治。协调政府与企业关系。企业的经营会受到当地行政法规的影响，同时各地区经济发展也依赖于企业，因此双方只有合作才能获得双赢。行业协会介于政府与企业之间，由它与政府谈判更容易达成一致，并且行业协会代表了该行业的利益，达成共识的同时也为企业的利益取得了保障。
协调同行业企业的关系。同行业的双方或多方难免因为提供相似的物品或服务而竞争，积极的竞争可以倒逼企业优化产品和服务，但消极的竞争会使双方损失严重。政府部门不应对市场予以过多干预，因此由行业协会制定行业内规范准则，并协调同行之间的矛盾，加强同行业之间的交流合作是十分必要的。
5.提高积极性，主动获取经费。政会分离的根本是财政资源的分离，行业协会虽为非营利性组织，但其在开展各种活动时都需要经费的支持，传统的依赖财政资源的支持会导致行业协会低效、缺乏主动性。对此，可以参考西方国家行业协会发展的经验。国外行业协会运营的费用大多数来源于会员缴纳的会费、开展培训活动的收入、举办学术交流和培训的收入以及企业对所在行业商会的赞助。每个行业协会在会费收取方面有不同的标准和规定。普遍是根据商会中会员规模的大小、成员在商会中的地位及其享受服务的项目等来确定的，也有部分商会按会员营业额的一定比例来收取会费[8]。因此应鼓励行业协会通过特色的培训、学术活动吸引企业的加入和赞助。适当收取费用可以使行业协会获得经济利益独立运作，减少公共部门对行业协会运营的干预。
6.加强公众监督。公众虽不能行使行政权力，但是公众对社会问题的关注会促使问题加速进入政策议程，且公众作为公共物品和公共服务的直接受益人，其拥有反馈的权利。公众的监督反馈从道德层面出发对行业协会不合理的行为进行制约，并对优质的服务给予肯定，促使行业部门不断改进。
（三）市场层面
公共部门扎实组织开展以“为企业减负”[9]为主题的专项行动和整治行业商会乱收费等工作，都是对企业维护自身利益的支持。企业作为行业协会提供的公共物品和公共服务的直接受益者，同时也为行业协会的运营提供资金支持，其拥有“用脚投票”的权利，因此，企业可以向行业协会提出需求，而不仅是单向的缴纳准入费用。
其次，企业有权对行业协会行为进行监督，对不合理的收费提出质疑。一旦出现强制行为，如强制参加协会、强制收取不明费用，利用公共权力违规设立收费项目、擅自通过表彰活动收取会费、通过给予职业资格认定违规收费或者只收费不提供公共服务、多部门重复收费等法律禁止行为，企业应及时进行举报并监督整改，确保行业协会依法开展活动，维护市场良好风气。
参考文献：
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[3] 刘峰，孔新峰.多中心治理理论的启迪与警示：埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考[J].行政管理改革，2010（1）：68-72.
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[9] 丁益喜.入世后行业协会存在的问题与建设措施[J].对外经贸实务，2003（4）：9-10.
Discussion on the Governance Path of Chaos of Industry Associations from the Perspective
of Polycentric Governance
Mu Hongzhen， Xie Yuan
（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）
Abstract： With the development and change of society， citizens demand for social services is also increasing， industry associations are an important part of Chinas modern governance system， decoupling reform provides opportunities and support for the development of industry associations， but in practical application， industry associations still have various chaos， seriously affecting the development of market vitality. It is becoming increasingly urgent to regulate the behavior of industry associations. Based on the theory of polycentric governance， the problems existing in the development of industry associations are discussed， and the deficiencies in resource acquisition， self-positioning and talent team construction of industry associations are found， and suggestions for improvement are put forward for the characteristics of industry associations from the multi-subject dimension.
Key words： industry associations; polycentric governance; governance path
[责任编辑 文 欣]
