万 翔
摘要：文章从体现落实党的十七大精神和中国特色社会主义基本目标两个方面，阐述了行政管理体制改革的重要性，从党政关系改革、行政机构改革、多元化权力改革视角，分析了行政管理体制改革目前面临的困境和原因，提出了相应的对策和建议，进而勾画出我国未来行政管理体制改革之道的构思。
关键词：行政管理体制改革政府与市场配合调节共容机制多元化权力问责制
中图分类号：C938文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2009)04-035-03
党的十七报告强调指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”这是党中央从党和国家事业发展全局高度提出的重大改革战略决策。中国30年的改革开放在不断深化经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革的同时把行政管理体制改革推上快车道，而行政管理体制改革最终落实在转变政府职能，优化机构设置，健全部门职责，完善监督制约、绩效考核、责任追究等机制上。目前，行政管理体制改革经过党的十七大推波助澜，成为人民群众关注的热点，形成了重中之重的改革氛围，进入到实施的工作日程。以往的行政管理体制改革虽历经艰辛，但改革成效往往并不尽如人意。其原因何在，是什么弊端，如何独辟蹊径向前拓展，需要作理性分析。
一、行政管理体制改革的意义
加快推进行政管理体制改革步伐有着深远的现实意义：
第一，体现了贯彻落实党的十七大精神的要求。行政管理体制改革作为中国体制改革总体布局的主要组成部分，其重要性胡锦涛同志在党的十七大报告中作了明确表述：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成全责一致、分工合理、决策科学、执行畅通、监督有力的行政管理体制。”这是以胡锦涛同志为总书记的党中央，在充分认识行政管理体制改革发展方位，深入分析行政管理体制改革内涵、特征及其准确定位的基础上，提出要把行政管理体制改革作为党的十七大一项战略部署，必须抓好贯彻落实的重要指示。根据胡锦涛同志的认识和分析，透视出行政管理体制改革要遵循党的十七大精神要求，优化权力结构、健全政府机构、转变政府职能、理顺职责分工、完善监控机制、强化服务体系，提高国家各级行政机关政务工作的管理水平，严格政府各行政部门职责边界和经济职能部门的职责行为，推动党政各机关、各部门工作沿着科学执政、民主执政、依法执政方向发展，具有极大的实效性。为此，深化行政管理体制改革，充分发挥它的重要作用，是贯彻落实党的十七大精神的集中体现，充分反映了全党全国人民的共同愿望。
第二，体现了全面落实中国特色社会主义基本目标的要求。胡锦涛同志在党的十七大报告中提出了要“增强发展协调性，实现经济又好又快发展；扩大社会主义民主，保障人民权益和社会公平正义；加强文明建设，提高全民族素质；加快发展社会事业，改善人民生活；建设生态文明，保护生态环境”；“全面建设小康社会奋斗目标的新要求”，必须“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这是在新的起点上按照科学发展观要求对经济建设目标、社会建设目标、政治建设目标(含政府执政目标)等中国特色社会主义基本目标进行新的综合和拓展；在更深的关联度上揭示了行政管理体制改革与中国特色社会主义基本目标之间的联系性。展现以行政管理体制改革为途径，构建经济建设驱动力、社会建设凝聚力、政治建设向心力激励机制而实现基本目标的必然性。从经济建设目标实践上看，要解决政事、政资、政企不分的关系；延伸和整合现存的资产纽带，平抑使用与储藏失衡的经济资源；打破行政垄断、地区封锁，形成统一开放、竞争有序的现代市场体系；改变以行政手段为主要的经济管理方式，建设灵敏有效的宏观经济调控体系和微观经济活力提升的长效机制，只有通过行政管理体制改革，扫除障碍，净化经济环境，形成经济建设驱动力的激励机制，才能实现经济建设目标。从社会建设目标实践上看，要理顺庞杂错位的政府职能；改革不科学的干部选拔任用制度；废除政府执着追求高投资、高成本、不务实的面子工程和形象工程的政绩机制；制约重复建设、市场分割和行业垄断的行政决策；完善素质教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障、市场监督、金融服务的社会事业；构筑公平分配、利益协调、社会救助与社会矛盾调解、社会公平与正义的社会事业行政管理机制，只有通过行政管理体制改革，清除污垢，净化社会环境，形成社会建设凝聚力的激励机制，才能实现社会建设目标。从政治建设目标(政府执政目标)实践上看，建立完善的社会主义市场经济体制，解决现实民生、社会、经济发展中的深层次矛盾和问题，促进国民经济又好又快发展，不断提高对外开放水平，增强国际竞争力，建设小康社会和中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴，只有通过行政管理体制改革，形成政府执政向心力的激励机制，才能实现政治建设目标(政府执政目标)。总之，强调以构建中国特色社会主义基本目标动力产生的激励机制以及由此体现基本目标实现所推行的行政管理体制改革，是贯彻落实党的十七大精神的重要战略部署，是全面实施中国特色社会主义基本目标的根本途径。
二、行政管理体制改革的症结
政府管理成败与行政管理体制改革息息相关。在我国30年改革开放的市场经济建设中，一些地方的政府管理缺失与市场管理胜出是显而易见的。究其原因在改革决策上不是通过行之有效的行政管理体制改革转变政府职能，使其适应市场经济发展；在实践上是失范的行政管理体制改革削弱了政府的管理能力。政府管理要以强劲实力和旺盛生命力活跃于市场经济舞台上，必须深化行政管理体制改革，科学界定政府职能。但随着改革开放和市场经济发展，行政管理体制改革症结逐步凸显，主要表现在以下几个方面：
1、行政管理体制改革缺少刚性。该症结体现在一些地方非正常化的党政关系改革中，源于不规范的党政职能，酿成政府弱化执政、权力倾斜，党政关系结构性错位的后果。因此，只有党政职能规范化的党政关系，才拥有改革行政管理体制的客观环境，同时二者也相辅相成。从历史上看，在30年的改革开放中作为人们期盼的行政管理体制改革正是由于缺少刚性，不能坚决抵制来自不规范党政职能对自身改革的制约，进而不可避免地陷入到一个合而分、分而合，自我“逆向性回放”的党政关系改革漩涡中而被终止。党政关系改革从党政分开到党政合一，不是纠右偏左，就是纠左偏右。这种矫枉过正的左右偏差尽管我们不能说均由错位、缺位、越位不规范的党政职能所致，但是在矫枉过正左右偏差形成过程中，行政管理体制改革刚性不足扮演了极其重要角色是毫无疑问的。
2、行政管理体制改革步入低谷。该症结体现在单边突进的行政机构该革中，源于机构臃肿，职能重叠，职责复制，改革整体配套非优化。造成政府管理时滞、低效的后果。行政管理体制中的机构和行政管理体制以及经济管理体制，是一个系统改革工程中的三个方面。经济管理体制改
革和行政管理体制改革相互影响，机构改革是行政管理体制改革的内在动因，最终要波及经济管理体制改革。但是，机构改革要服从职能变动。而职能变动必然驱使机构改革，只有因职能变动发生的机构改革，才能深化行政管理体制改革，推动经济管理体制改革。目前体现职能变动并影响经济体制而发生的机构改革已成为行政管理体制改革的焦点，并且走过了一段艰辛的路程。1992年由计划经济转向市场经济后，体制改革的互动性、互补性日益显现。以低成本、高效益、快发展为特征的经济体制改革，催生行政管理体制改革，要求尽快废除官多兵少、人浮于事、机构重叠、职能交叉、政出多门的行政管理体制；而行政管理体制改革又敦促经济体制改革规范化、完善化，为行政管理体制改革营造宽松的环境和空间。经过20多年的经济体制改革，建立了较为完善的市场经济体系，为行政管理体制改革打造了高平台。由于行政管理体制改革滞后，影响经济体制改革发展，特别是行政管理体制本身存在的机构优化组合、体制创新、理论重塑等诸多的改革问题，致使自身改革无论是全面推进，还是从中间突破，或者是从基层起动都步履艰难。然而，国家试图从一步到位的改革目标出发，采取单边突进“牵一发而动全身”的改革模式，即在行政系统内进行自上而下的机构改革。先去牵引牛鼻子精简国务院组成机构，然后辐射到下属各行政部门。逐步深化行政管理体制改革。推动经济管理体制改革。从20世纪末到21世纪初将国务院的50多个机构减少到26个，省、市、县各级政府机构也作了相应的裁减。但单边突进的机构改革，却忽视与其他行业和部门改革配套进行，结果以滋生区位效益的微观业绩步人局部低效率误区。发达国家改革的经验表明，任何一项体制改革都要涉及到其他体制、机构、机制、权力、利益等各方面相互关系的调整，直接影响经济发展和社会稳定。如果改革缺乏整体性战略决策，免不了要遭遇低效率的重复折磨。根据系统理论分析，整体组合非优化是局部低效驱使和支配的，局部低效实质是结构和主体因素弊端诱发所致。国务院机构改革后，各级政府只是相对地减少了组织机构，缩短了政管环节，有关市场监管、公共服务、社会管理等行政职能仍不能回归复位。伴随着部门之间改革非优化配套的诱因，行政部门组织机构与其他行业组织机构固守重复，党委、政府、有关部门职能职责错位、越位、缺位、混淆不清和责任制不健全等主体要素痼习的渗透与影响，特别是组织机构压缩后的扩大化权力垄断一度再次登陆，其结果既没有使已改革部门党务工作和政务工作转向各自的单行道，又导致高度集中、事无巨细、样样都管的行政权力重蹈覆辙，使行政管理体制改革不堪重负，步入低谷。所以，单边突进的行政机构改革需要进行新一轮的整合改制。
3、行政管理体制改革成本上扬。该症结体现在多元化的行政权力改革中，源于机构重置，职能交叉，权力共性化，引发政府管理重叠，政出多门，干预叠加的后果。目前多元化行政权力运行存在只高不低的趋势，对行政权力多元化趋势走高的遏制是行政管理体制改革的一个关键，没有适应政府管理胜出的行政管理体制，就没有行政权力规范有序化的可行性运行。在党政分开、党政合一，单边突进的各种改革方案中，都包含着不同程度地对多元化权力的遏制。由于改革的力度不够，针对性的几率低下，无论哪一种改革方案既没有使政府职能全面的回归本位，也没有根除多元化权力的症结。在多元化权力运行的坐标系上，有的陷入独断专行，低效率重复的误区；有的强化了部门垄断地位，达到管理事无巨细的地步，扩大了市场化与行政化的内在冲突；特别是有关那些都要管、都又不管、又都管不好的行政部门的多头行政职权，随着改革的推进在不断维系自身发展的同时，却忽视自身改革，严重影响下属单位的工作。所以，多元化行政权力远离改革的自身失范演变为对事企业等单位工作的事事干预，说明行政管理体制改革必须在有别于以往权力结构转型上，形成具有独特的整体规划、理论创新、追踪溯源、新目标设置全方位的权力结构优化平台上进行。要分析国家权力体系结构中权力扭曲的原由，弄清政府各部门中权力所处的等级、层次、位置、边际界限，分析哪些权力是政府一个部门可为的权力；哪些权力是政府一个部门不可为的权力；哪些权力是政府一个部门边界的权力，哪些权力是政府一个部门临时性权限，从而将各行政部门权力整合匹配与优化，回归本位，各负其责；而不是都介入，又都不负责任，主次不明，边界不清的错位、越位、交叉、重叠，或者唯我独有，至高无上的无所不为，使多元、无序、紊乱的行政权力转化为行政管理体制改革的高额成本。
三、行政管理体制的改革之道
行政管理体制改革是当前在经济主体、政府主导、行政运筹、企业参与、市场配置资源体系框架下，转变政府职能、界定政府职责、重组政府机构、优化行政资源配置，构建政府与市场“两只手”相互配合调节的共容机制。所谓政府与市场“两只手”相互配合调节的共容机制是指通过转变政府职能，形成政府高效灵敏运转的管理机制，将大部门体制下的行政权力、组织、机构、职责及其相互之间联系的形式、方法和手段有机地结合起来，使政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，在政府和市场失灵时“两只手”能相互调控补缺，实现社会和谐和国民经济可持续发展。构筑这一机制转变和创新政府职能是关键，因为在行政管理体制中的职能、机构、职责、机制、权力、政治资源等诸要素中，职能是最灵敏、最核心的主体要素。职能决定组织、机构，界定权力、职责，影响体制、机制，优化资源分配，强化管理的针对性，最终显示政府行政管理效能的释放。所以，体现政府职能转变创新的行政管理体制改革，突出了政府机构布局优化，权力职责规范，管理体制创新，以及公正性、服务性、实效性机制拓展的特征，是政府廉洁高效、公开透明、责任回放、务实创新实现的基础，这在改革的历史上是没有先例可循的。因此，行政管理体制改革要以规范创新政府职能为核心，遵照科学发展，自我提高，自主创新，完善体制运作机制，促进社会和谐的基本思路来开展。
1、着力深化政府职能转变的改革。此项改革是把政府职能转变和创新到社会管理、公共服务、经济调控、市场监管、维护法规、依法执政、守望公正、服务经济全球化上来。按照社会、政治经济功能划分的要求。明确、具体、详实地规定政府各部门的行政职责，实现政府管理模式创新与优化转型，构建适应不同经济形势下的政府和市场相互配合调节的共容机制，以解决机构重复、门类繁多、职责交叉、权力腐败等问题，使其政治、经济、社会资源有效配置，必须从转变和创新政府职能人手。鉴于社会经济发展的不同阶段和我国改革发展过程的特殊性，并体现政府职能转变和政府管理模式转型的渐进式特征，政府职能转变和创新应先后依次经历三个阶段。第一阶段，由计划经济政府职能向市场经济政府职能转变。这一阶段对于国家公职人员人来说是思想观念的转变，通过转变政府职员的思想观念，使他们接纳和承担经济职能，快速跨入市场经济
门槛，成为发展市场经济的先行者。我国绝大多政府职员适应这种转变，以完善自我、超越自我的发展风采使陈旧的观念荡然无存，把自己融入市场经济发展中。但是，也有极少数政府职员，由于接受新事物滞后，对职能转换的前途看不透，不能很快进入转变观念的角色，特别是目前还有极少数从事行政工作的青年政府职员，不了解改革前期社会状况，无判断改革的正确标准，对改革发展的前景缺乏信心，他们对改革的误解无疑是制约自己实现职能转变的桎梏，需要从思想观念上把他们的纯行政职能经济化，提高对改革开放的认识，增强改革的信心和动力，为市场经济建设注入活力。这一阶段对于政府来说是通过转变职能，界定管理模式，形成改革开放初始时期政府与市场互配互调的共客机制，建立调节经济、监管市场、运转实效的行政管理体制，实现政府管理体制由全能型政府向责任型政府转变。经过30年的改革开放，我国各级政府基本完成这一转变，达到了预期的目的。第二个阶段，由不成熟的市场经济政府职能向规范化的市场经济政府职能转变，这是一种常规性的转变。这一阶段是通过规范政府职能，转变政府管理模式，构筑政府与市场失灵时“两只手”相互调控缺补的共容机制。但是，这一阶段由于存在的制度不健全、法律不完善，党政关系、权责关系、政资关系、政企关系，分配关系理不顺等体制方面问题，导致职能规范、管理模式转型、共容机制构建滞后，跟不上形势发展，这是行政管理体制改革面临的体制障碍，需要从健全机制、完善法制、理顺关系等体制层面上规范政府职能，建设有限的政府，形成政府与市场“两只手”相互配合调节的共容机制。经过两届政府的努力逐步消除体制障碍对政府职能规范的困扰，拓宽了政府与市场相互配合调节共容机制构建的空间，初步形成了政府与市场失灵时二者相互调控补缺的共容机制，建立了与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明的政府管理体制，实了现政府管理模式由责任型政府向有限型政府转变。第三个阶段，由规范化的市场经济政府职能向国际化的市场经济政府职能转变。这是一个深层次转变，通过创新政府职能，深化政府管理模式转型。使政府管理适应经济全球化。这要从根本上消除权力高度集中，以官为本位、妄自尊大、事无巨细、样样都管的全能政府管理体制，建立各行政部门职能有机统一的权责一致、分工合理、决策科学、执行畅通、服务功能不断深化和拓展的适应经济全球化大部门体制的高效政府。目前真正要实现的这一改革目标还有很大的困难，因为改革越接近目标，问题越复杂，越要付出代价支撑。自1982年以来政府职能转变和创新改革进行了5次，但由于政府职能转变创新力度不够，职能转换失范导致不规范的职能权力化，遗留的问题和新出现的问题相辅相成，不断释放负面效应。如历史形成的集权和经济垄断深层次化，行业不正之风不断升级；政府向地方放权瞻前顾后，导致地方相对独立行为的主体难以确立；向市场主体放权怕让位失利，削弱了市场基础资源配置率；少数地方政府权力异化，与经济利益攀亲接友，默许自身单位及其下属滥用职权，假公济私。尤其是政府调节市场，市场引导企业，企业依附政府的体制弊端，像“马太效应”的震荡波一圈一圈地向外扩散，滋生了钱权交易、官商勾结、寻租索贿的腐败，严重削弱了执政的群众基础。显然。在改革中政府自身职能转换失范的惯性瘸疾构筑了改革难以逾越的“围墙”，阻碍了职能转变和创新。为此。当前应从全球视野角度出发，在理顺政府、地方、市场、企业之间相互关系，确立市场主体地位，消除集权和垄断，杜绝权力腐败，应对世贸规则、规范制度、健全体制等深层次和各环节相互关联的系统工程中统筹政府职能转变创新，深化资源配置机制，构建适应经济全球化的政府与市场相互配合调节的共容机制，确保政府管理在经济全球化中的运转渠道畅通，使大部门体制的高效服务型政府走进国际化市场。
2、聚焦阳光，建立“职能追究问责制”政府。“职能追究同责制”是清政廉洁、防腐拒变的阳光工程，在开拓和构建上需要进一步健全和完善。首先，建立工作业绩考核“职能追究问责制”。在实践中推行电子政务，应用办公室自动化网络技术，建立不同层次的公务员工作业绩档案库和考核机制，对各类层次公务员的工作。诸如项目审批、窗口服务、承诺代办、产权交易、工程招投标、土地买卖转让、大宗物资采购、专用资金调拨等事权、人权、财权、审批权运行目录和环节透明化。通过设置专职汇总、评审质询、追究问责的综合机构，将电脑记载归类存档的各种“职能问责”资料，按照考核要求。分门别类地提供专职的绩效管理部门定性纠责，克服权力运行的人为控制与影响。其次，拓展横向监督机制，健全和规范社会“中介”机构的社会监管职能，开办社会窗口“职能追究问责制”。目前，社会上的会计、审计、税务、法律等各类事务所的组织形式由初级走向高级，社会监管职能也逐步提高与规范。它们是政府和市场两大板块结合处的粘合剂。是国家社会民主化程度的重要标志。要借鉴发达国家的经验。发挥中介组织的作用，实现对国家公职人员的社会“职能追究问责”。在实施中通过社会中介的公开公正监督评议职能，将公职人员的工作业绩汇总上报有关领导部门，作为工资晋级、职务升降的依据。这是发动社会力量推动政府走向“职能问责制”的道路，确保政府职能在绩效评估中的社会问责。体现对政府管理职能监督的社会主义民主化。再次。重塑构建官民相结合的监督机制，走民众参与政权机构治吏的“职能问责制”道路。构建一个独立的包括电话举报、书信投诉、群众信访、民主评议、新闻曝光、人大质问、财务审计、定期检查、明察暗访等全方位、多样性、时尚化、公正透明的社会监督网络，形成一个起点选举官，过程监督官，终点罢免或官吏继任的民众化的监官体制，使行政权力运行公开、公正、透明。
3、进一步深化机构改革，本着减少行政成本，优化机构整体布局，营造职能职责康复健全的保障机制进行。目前，因政资、政企、政事和党政不分的体制弊端，所引发的国家党务部门、政府机关、事业单位、企业协会、社会中介等部门之间职能职责交叉、错位、缺位、越位。需要以机构设置优异化。行政层级科学化，职能职责规范化，部门分工合理化的原则，改革行政管理机构，最终形成适应社会广大民众要求的公共服务体系。第一，完善政府机构，理顺行政部门和归回微观经济主体的职能职责。深入实际调查研究，对那些从表面上看似乎都有存在必要但实际作用由其他机构可以替代的行政部门，如各级领导联络处、接待室、信息中心等，通过科学分析进行撤销锁定。特别是对直接从事和干预微观经济活动和社会群众性事务的政府机构应予取消，以归还微观经济主体和基层社区应具备的工作职责，恢复它们在市场经济中的主体地位。要加强从事经济调节和社会管理机构设置，确保政府各部门和行政事业机关社会管理职能、经济管理职能、行政管理职能回归本位，健全与完善。第二，以能定责，改革行政事业单位机构。按照政事社会功能定位的要求，体现政社、
政资、政事、政企分开，对行政事业单位、社会团体、民间中介等单位进行定责，优化行政事业单位组合，正确分流与裁减。凡是涉及国家、社会、部门、单位有关建设、发展、需求等一系列服务性事情，政府机关应拥有决策权、执行权；事业单位参与政府决策，监督行政执行，并兼行政事业经营业和公共服务职责；社会团体和中介对政府行政决策、行政执行、事业单位经营和公共服务进行评估。单位定责后，对行政单位进行保留、撤销、兼并、回归事业编制的整改。对事业单位按照参政、监督、经营、服务四大职能，分别采取保留、撤销、兼并、分流、归复政府、推向市场的改革方式纳入各自的领域。第三，统筹党委、政府、人大、政协部门机构设置，减控领导指数和职员编制，规范和理顺各机构的工作职能。认真总结和接受过去直接“拆庙赶和尚”裁编减员指数不规范的经验教训，按照精简机构，减少行政层次，降低行政成本，解决政出多门，规范议事调解机构的要求，实现党政、权责、政事、政资、政企、政府与市场“六分开”的目标，以优化行政权力配置和硬化财政约束的举措。要在明确分工分责的原则下，组建临时协调机构，开展合作办公，一般不设实体性办事机构。第四。减少纵向直线行政机构层级，塑造行政权力短线快跑的运行机制。改革开放以来，政府机构改革从横向上压缩了行政机构编制，降低了重叠的幅度，而在纵向上减幅降层没有实质性的松动。随着政府职能转变，统一市场逐步推进，世贸规则的贯彻实施，市场垄断和地区封锁边界逐步崩溃与瓦解，以及交通、通讯、网络电子政务等基础设施的显着改善，行政机构层级减幅降层有了相当坚实的基础。为此，当务之急。是必须从我国实际情况出发，对行政纵向机构进行裁减并轨，实现行政机构层级直线环节优化制。我国政府纵向管辖的行业部门庞大复杂，要按照行政职责职能简化的原则逐级分层论证，有的行业部门可设中央、省、市、县、乡、村一线六个环节行政层级；有的可设中央、省、市一线三个环节行政层级：有的可设中央、省一线两个环节行政层级；有的只设中央一线一个环节行政层级，使行政权力运行尽可能一步到位。第五，改革双重领导条块共管职能类同的行政管理体制。着力优化条块相宜的行政管理机构，协调中央与地方社会经济事物管理权限配置。目前设置在地方直属于中央管辖的金融、财税、海关等垂直部门与地方相关单位存在着性质趋同、职能相同、分工重复、职责交叉的弊病。根据经济社会事物管理职能划分的原则，为理顺中央与地方的劳资、质检、技监、社会保障等各行业之间的职能关系，规范工商、金融、财税、海关等垂直部门与地方各相关部门的职责分工和权力分配，从领导体制上削减中央对地方和中央在地方单位的垂直管理权限，直接赋予省及省以下地方部门和单位以及地方中直机构更多的权责，以充分发挥他们优化配置地方资源的积极性和市场基础资源配置效率。
责编：若佳
