吴园庭雁
摘 要：农村土地问题是我国“三农”问题的核心。农村土地流转的实质是参与各方的利益再分配过程，是各利益主体在现有土地流转制度的安排下追求利益最大化博弈的演化过程。文章通过对政府、集体和农户三者之间进行博弈分析，并提出完善农村土地流转制度的对策建议。
关键词：农村土地 土地流转 主体博弈 制度
中图分类号：F301 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）10-078-04
一、文献综述及问题提出
国内外许多学者对土地流转问题进行了大量的研究。Bardhan（1979）把农民分为佃农与地主，认为农民转让土地以后仍然会以佃农的身份从地主手中租种土地从事农业生产。Macmillan（2000）运用经济学分析方法对土地市场进行研究，认为在土地公开买卖过程中会伴有市场失灵现象，从而造成土地资源的低效率利用，因此政府需要恰当发挥其行政职能对市场进行干预，以弥补市场缺陷。Joshua & Eleonora （2004）认为政府的市场干预政策也增加了土地交易之间的交易费用。例如，一些税收政策直接增加了土地交易费用。
姚黎明、徐萍（2014）认为对个体农户而言，土地流转与土地征收相似，都是以货币补偿方式变更农民土地使用权。土地流转的实质是土地承包经营权的流转，即个体农民实际土地使用权的流转。卜凡生（2013）认为农地流转行为是一种经济行为，流转主体、流转载体（土地）、接转主体三者是这种经济活动的显性表现。邱雪萍、陈洪昭（2013）认为政府保障农户对土地承包经营的权利，做好农户在承包期内依法、自愿转让和流转承包地，发展适度规模经营，更好地实现农村城镇化和现代化。李中、游达明、刘卫柏（2013）认为部分农户进行土地流转后，没有流转的农户可以通过绩效与政府之间进行博弈。王家庭、张换兆（2010）在我国农村土地流转制度的创新探索是完善管理制度，明确管理主体及其规划;推进城乡统一土地市场的建立与完善;规范微观主体行为，保护农民的利益，取消制度租。
关于土地流转问题国内外学者已经做了大量的研究。综合来说，国外关于土地流转的研究体系较为完善，主要从市场的政府干预、市场失灵的角度等方面进行研究;而国内则主要从流转制度、各个主体之间的利益博弈、流转的政策等方面进行分析，为后续的研究提供了大量的借鉴作用。根据已有的研究成果，本文通过政府、集体和农户之间的利益博弈，并依据三者之间的博弈结果进行分析，提出完善土地流转制度选择的政策建议。
二、农村土地流转的博弈主体
（一）政府
中央政府作为土地政策的制订者，从整个社会宏观层面谋求土地资源的最佳配置，不仅要考虑土地的单位产出和效益（用货币衡量），而且还要考虑社会、政治、生态等各方面的因素。中央的基本政策是稳定农户长期的土地承包权，2015年中央一号文件指出要稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。中央政府是一切土地政策的制定者，是一切政策的最终决策者，拥有将“农业用地”转为“非农业用地”， 将农村“集体土地”转为“国家土地”的权力。地方政府是中央政府政策的执行者，为土地流转提供一定的制度和资源支持，在大多数情况下是土地最直接的受益人。土地流转收入是近十多年来一些地方政府的最重要的收入来源。各级地方政府也都十分关注土地， 但他们更加关注的是土地的产出效益，特别是土地带来的直接与间接收入。在“2000-2003年期间， 全国土地出让收益达到9100亿元，之后逐渐增多，仅2005年一年的土地出让收益就达到5500亿元。此外，地方预算外收入占地方财政收入的比重从1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上。”土地流转过程中政府拥有土地征用权，中国处于农业社会向工业社会转型时期，经济发展和城市化进程不断加快，国有土地已远远不能满足建设的需要，政府行使征地权征用土地便成为了土地管理的一项经常性工作。
（二）农村集体组织
集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。农村集体组织，是指对土地拥有所有权的经济组织。农村集体组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。集体拥有土地所有权，主要表现在拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地（宅基地）的土地所有权;拥有村委会、村办企业、村办小学等机构的土地所有权;拥有乡镇医院、电站、学校、乡镇企业等土地所有权。
（三）农户
土地是当代中国大多数农户最主要的生产资料， 也是最重要的财产权益。农户是土地资源能否实现流转的关键环节，而农户是否出让土地主要受农业收入、非农业收入、土地流转收益等诸多因素影响。如果土地流转能给农户带来比流转前更高的可预见的稳定性增量收入， 农户基于自身利益的最大化将乐意流转。农户在与政府之间的博弈中总是处于被动的地位，在博弈中做出的决策不利于维护自己的切身利益。并且，农户自身文化程度较低，接受再教育机会少，往往不能客观有效地判断并做出决策。农户拥有土地的承包权，是指对其依法承包的土地享有占有、使用和一定处分的权利。农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。
三、农村土地流转主体的博弈分析
（一）政府与农村集体组织的博弈分析
中央政府负责统一管理全国各个地方的土地管理工作，地方政府行使中央政府委托的农用地征收权，农村集体组织是农村土地的所有权人。在政府与农村集体组织的利益博弈中，政府的行为分为两个阶段，第一阶段政府的策略是征地或者不征地，第二阶段是处罚和不处罚。农村集体组织的策略是干预土地流转和不干预。政府拥有土地的征地权，制定相关法律法规进行征地;集体拥有土地的所有权，为了村镇集体利益，会对土地进行干预，同意流转或者不同意流转。当集体不同意流转时，政府将进行第二阶段策略选择对集体进行处罚或者不处罚。集体组织在农村流转中严格按政府的政策和规定，为了追求更大的利益，集体在土地流转中达不到利益最大时会选择抵制政府的选择，选择不同意征地。政府在土地流转过程中应该对集体组织的行为进行监督检查，但是有些地方可能出现监管不利，所以在第二阶段政府的策略是（处罚，不处罚）。假设第一阶段政府和集体的效用为S1，S2，第二阶段的效用分别为S1，S2。政府与农村集体的博弈拓展式如下图：
首先，政府享有征地权，但是由于政府在征地过程中会产生很多的不利于集体组织的因素，比如征地补偿标准偏低，征地收益分配不合理，失地农户的安置方式比较单一，政府监管力度不够等，以至于集体组织没有得到土地流转所带来的更大的利益。政府从集体以较低的价格征收土地，而最后以更高的价格将土地流转出去，以来增加政府的财政收入。然而这样必将会引起享有土地所有权的集体的不满。在第一阶段的博弈中，集体组织的策略选择是（同意，不同意）。
在第一阶段，假设政府土地流转收益为I1，实施土地流转过程所产生的成本为C1。集体进行土地流转的征地补偿为B1，当集体不同意流转时，流转成本为C2，此时所获得的征地补偿为B2，往往要高于同意土地流转时所获得的征地补偿。但是迫于政府强大的压力，集体不同意土地流转基本不会成功，最终也能土地流转成功，只是政府要支付集体在土地流转中的成本C2。政府征地，集体同意土地流转时，政府的收益为I1-C1-B1，集体的收益为B1;当政府征地，集体不同意土地流转时，政府的收益为I1-C1-B2-C2，集体的收益为B2-C2。政府不征地，集体同意土地流转时，政府的收益为0，集体的收益为B1;政府不征地，集体不同意流转时，政府的收益为0，集体的收益为B2-C2。结合实际情况分析，政府征地所获得的收益远远大于集体，I1-C1-B1>B1，I1-C1-B2-C2>B2-C2，化简为I1-C1>2B1，I1-C1>2B2。无论集体是否同意土地流转，政府的收益都远远大于政府给集体的土地补偿。政府在土地流转中获益较大，农村集体即使不同意的情况下最终还是会被征收。第一阶段的博弈分析如下（见图2）。
在第二阶段博弈中，集体的策略选择是（同意，不同意），政府在集体选择不同意流转时，策略选择是（处罚，不处罚）。在集体不同意流转时，假设政府对集体的经济惩罚为C3，集体的收益为B2-C2-C3，若政府对集体的行为进行惩罚，政府的收益为I1-C1-B2-C2+C3。若政府由于监管力度不够，没有对集体进行惩罚，则收益同政府征地集体同意流转的收益一样。I1-C1-B2-C2+ C3>B2-C2-C3，化简为I1-C1>2（B2-C3）。可见政府的收益还是远远大于集体的收益，集体如果不同意进行土地流转将会减少自己本身的收益还会受到政府的惩罚，而最终的结果还是要进行土地流转。
（二）政府与农户的博弈分析
政府所关心的是经济增长的问题，在土地流转过程中尽可能的增加地方财政收入。而农户更加关心的是自身的权益，即在土地流转过程中希望获得更多的征地补偿和自己失地后的安置情况。农户在土地流转中既缺少对政策的了解与对土地市场的预见，更缺少对征收土地价格的话语权，收益得不到保障，总有少补偿、被截留或被挪用的现象。政府与农户的博弈分为两个阶段，在第一阶段政府的策略是（征地，不征地），而农户的策略选择是（流转，不流转）。在第二阶段，如果农户不进行土地流转，政府就可能会进行查处，若政府进行查处，就会对土地征收，没查处就不会征收土地。假设政府征地，农户进行土地流转的效用为（S1，S2）;政府征地，农户不进行土地流转政府查处的效用为（S3，S4），若政府不查处的效用为（S5，S6）;政府不征地时，效用为（S7，S8）。政府和农户博弈拓展式分析如下：
政府在土地流转过程中有优先选择权，在政府选择后农户会做出相应的选择。假设政府征地收益为R1，农户获得的征地补偿为D1，农户不进行土地流转自己耕种的收益为G，当农户进行土地流转时，政府的得益为R1-D1，农户的得益为D1。政府在土地流转过程中的收益往往要比农户所获得的征地补偿要大得多。政府为了自身经济增长，尽可能使自己的收益最大化。政府如果不进行土地流转其收益为0，而农户真正关心的是征地补偿能不能保障自己失地后的生活，以及失地后的安置情况。如果能保障自己的今后的生活比现在自己耕种收益来的高，农户必然会选择土地流转，若不能自身权益得不到保障，农户不会进行土地流转。政府与农户第一阶段博弈分析的要素表如表1（见下页）。
在第二阶段博弈中，农户的策略选择是（流转，不流转），政府的策略选择是（征收，不征收）。在农户选择不进行土地流转时，政府就会对农户进行查处，选择是否对土地征收。当政府选择征收时，农户将和政府谈判中获得更多的征地补偿D1+B，然而政府在土地流转中的得益为R1-D1-B;当政府不征收时，农户不流转时，政府的得益为0，农户的得益为G。
（三）农村集体组织与农户的博弈分析
在集体与农户的利益博弈中，集体的策略有两个：干预或者不干预;农户可以采取的对应策略也是两个：流转或者不流转。地方政府在土地流转过程中，为了自身的利益，加快地方经济的发展，可能会采取干预农户土地流转的行为。如果集体能够严格执行政府的有关政策和决定而不施加任何的干预，农户的获益会增加。而农户的在土地流转中的收益也取决于集体干预的情况。
首先假设农户进行土地流转的价格为P，农户为土地流转而作出努力的总成本为C，集体在土地流转过程中的收益为I，集体实施干预各项成本之和为C1，主要包括补偿安置成本、基础设施建设成本等。若农户不进行土地流转，选择自己从事农业生产时收益为B。若集体不实施干预时，农户在流转土地时的收益是P-C，但是如果集体参与干预时，集体会扣除转出土地收益的一部分，即集体在土地流转中的收益，再将剩下收益交给农户，农户的收益是P-C-I，集体的收益是干预的收益与成本的差I-C1。当农户采取流转策略时，集体实施干预，以在土地流转过程中提供的各项服务为名获得收益I-C1。若集体干预，农户不流转土地，农户的收益B，集体的收益是-C1，集体不实施干预的收益为0。
当集体选择不干预时，若P-C≥B时，农户愿意进行土地流转，因为土地流转的收益明显比土地不流转时的收益要大;反之，若P-C≤B，农户将会选择不进行土地流转。当集体选择干预时，若P-C-I≥B时，农户选择进行土地流转，因为在集体选择干预的情况下，农户流转的收益要大于不流转时候的收益;反之，若P-C-I≤B时，农户通常不会进行土地流转。当农户选择转进行土地流转时，若I-C1≥0时，集体会选择干预土地流转;当农户选择不进行土地流转时，集体选择不干预。
从上述分析可以看出得出，混合策略纳什均衡时（流转，干预）。要使农户同意流转土地，农户流转土地的收益必须比自己耕种得到的收益要高，即P-C≥B，P-C-I≥B。相反如果P-C≤B，P-C-I≤B时，表示农户进行土地流转的收益比自己耕种时所获得的收益要小。要想（流转，干预）策略组合要成为纳什均衡的结果，就要使农户进行土地流转所获得的收益大于农户自己耕作时的收益。因此，集体要有较高的土地流转价格，充分保护农民的基本权益。
四、农村土地流转的制度选择
（一）完善农村土地流转制度
土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。所以在土地流转过程中我们要明确好流转主体，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。土地流转可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。必须明确规定流转主体、监管主体、流转方式及流转范围。要解决好农户在土地流转过程中的困难，必须完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。
（二）降低土地流转成本
在土地流转的过程中，应该尽可能地降低农户在土地流转过程中的成本，这样将会增大农户在博弈中的收益，有利于提升农户流转土地的积极性。地方政府是农村土地流转中的最大受益者，土地的流转的收入往往是地方政府财政的重要来源。所以想要降低土地流转的成本，中央政府要加强对地方政府的监管力度，加大对地方政府不正确执行其职能的经济惩罚力度，建立地方政府土地流转行为的监督机制，提高土地流转的补偿标准。这样将会有利于大大降低农户在土地流转过程中的成本。
（三）促进农村社会保障制度的完善
社会保障制度的运行必须要有资金的支持，要在政府主导下筹集社会保障基金，政府要将社会保障作为一项长久的制度安排。中央政府要投入固定比例的财政去支持社会保障制度，地方财政也应该要正确实施中央政策，将地方收入的一部分稳定地投入到社会保障钟来。集体要贯彻实施政府的政策，完善社会保障制度，就要完善农村最低生活保障制度、养老保险制度、农村合作医疗制度和农民再就业保障制度。只有真正解决了农民的后顾之忧，才能更好地促进农村土地流转的顺利进行。
（四）加强农地流转市场体系建设
政府要推动土地市场化交易的平台和网络建设，要强化土地评估、土地仲裁、法律咨询、委托代理等服务组织建设，逐渐规范土地流转市场。政府在农地流转过程中具有垄断权力，集体所有的权利受到限制，依靠行政来配置土地资源，是造成土地流转价格畸形和土地矛盾的重要根源。因此要减少土地流转的行政手段，采取市场定价的方法，完善市场在资源配置中的基础地位。政府要建立信息发布交流平台和农村产权交易机构，使土地流转市场变成公开市场。促进农村土地流转公开、公正地进行。在农地流转过程中要保证农户的平等参与权、利益表达权利，提高农民参与土地流转的积极性，体现农民土地流转主体的地位。要建立农村土地流转的市场化，必须要提高农民技能水平和文化素质。这样将有利于提高农户能及时了解中央政府的相关政策，及时获取信息、识别信息的能力，更好地推动农村土地流转。通过提高农民综合素质，加强农户在土地流转的主体意识，自觉地加入到农地流转的市场体系中来。
参考文献：
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（作者单位：湖南农业大学 湖南长沙 410128）（责编：贾伟）
