□文/王志霞 胡亚男 张井帅 王志勇 董宝元 郭璐璐
(石家庄经济学院法政学院河北·石家庄)
2009年中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，其中明确指出要创新管理体制，县乡可根据实际情况，实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的新公共服务和管理体制。这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动。跨乡镇建制的基层公共治理体制以最优财政和有效治理理论为指导,是在乡镇改革的大背景下从区域整体协调发展的角度出发而特别区分出来的公共治理模式，它在整个区域范围内发生作用，服务于整个区域。
一、建立跨乡镇建制的基层公共治理体系的可行性分析
1、“七通一平”提供了充分的现实条件。自1978年以来，随着社会经济和科技的发展，我国农村“七通一平”工程成功建成，缩减了镇域间的空间限制，拓宽了乡镇公共治理的地域范围与业务区间；网络进村、电信进户，为府际交流和公民参政提供了信息网络平台；电视电话会议、一网通等现代政府管理技术的发展，为公共管理方式的革命提供了条件，增加了基层政府的公共行政半径，使提供跨乡镇建制的基层公共治理成为可能。
2、我国加强乡镇机构改革的政策引导。2003年SARS之后，河北省政府为深化畜牧兽医体制改革，建立健全乡镇动物防疫体系，提出了跨乡镇行政区划构建畜牧防疫体系，起草并下发了《关于建立健全乡镇动物防疫体系的意见》，对基层站的机构性质，人员编制，经费保障等关键性问题做出了明确的规定。按照这一文件要求，经过4年的努力，全省各县区普遍建立起区域性基层动物防疫站。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，指出：“力争三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监督等公共服务机构”。
3、建立跨乡镇行政建制的基层公共治理体制的理论支撑。“最优财政”和“有效治理”理论是新公共行政的价值内涵，是跨乡镇行政建制的基层公共治理体制的理论支撑。最优财政，即“少花钱、多办事、办好事”，将优化乡镇政府财政支出结构。有效治理，即实现“作为公平的正义”和“作为管理的效率”。跨行政建制的基层公共治理正是基于这种公共行政理论，以“减少管理层级和管理费用；整合有限资源，向群众提供优质、公平的公共产品和公共服务”为宗旨的善治实践。
4、建立跨乡镇建制的基层公共治理体制是历史发展和世界潮流的必然选择。近现代时期，英美等西方发达国家近200年的公共行政与公共服务实践证明，跨乡镇建制的基层公共治理模式是行之有效的，是深化乡镇机构改革的必然选择。以美国马赛诸塞州布鲁克莱茵镇为例，该镇人口数目与中国普通乡镇相当，在公共服务上采用跨行政建制的片区化公共治理模式，所提供给居民的公共产品的质量和数量都远远超过中国。
二、片区化基层公共治理现状
1、以县为主的管理机制。平山县的跨乡镇建制的基层公共治理模式，实行的是“县政乡派、以县为主”的管理机制，各派出机构不受乡镇政府的财政、人事、管理等约束。这是由于在乡为一级行政区划的政治条件下，多个乡镇联合共建公共事业中心，既不可能抛开政治前提独立构建区域协调机制，也不可能摆脱地方博弈的影响由某镇或某乡占据领导地位。
平山县总计23个乡镇，在“县局直管学校、学区代理管理”的乡镇教育管理体制下，目前共建四个学区，学区均属于县教育局的派出机构，在县教育局的授权和委托下，管理整个学区的教育教学等事务。在“以县为主”的管理机制下，县政通过有效的财政约束和人员编制进行掌舵式管理，对辖区内公共治理机构实行政策性、辅助性等协调性领导。
2、人权和财权归县，事权归乡镇机构。推行跨乡镇建制的公共治理体制要妥善处理好人、财、事三者之间的关系。目前，我国乡镇机构进行跨行政建制改革后，人权、事权、财权分配均统一为：县政府统一管理辖区内改革后机构的财权及人权，而乡镇机构本身只负责具体的事务性工作。
2003年，平山县法庭编制改革中，重新规划的6个基层人民法庭均无人事权和财政权利，基层法庭工作人员由平山县人民法院下派。在该县的学区制中，成立县教育财务结算中心，核定学区的工资标准，按照“收支规范、事财统一、监督到位、方便学校”的原则，对教育资金实行集中结算管理，学区只保留财务审批、统计等辅助性业务。
3、管理结构扁平化。政府管理结构扁平化就是在党政统领下，合理扩大管理幅度，科学减少管理环节，以信息技术为依托，统筹整合区域资源，切实提高管理效能，最终实现“快速反应、便捷操作、高效运行”的政府管理模式。它强调系统性、管理层次的简化、管理幅度的增加与分权。
跨行政建制的基层公共治理体制改革，在管理规范上以“减少层级、提高效率、目标清楚、实施到位、监督评价”为基准的管理原则，制定出切实可行的管理规范，重点设计好决策程序规范、协调程序规范、执行决策程序规范以及服务保障规范等，以达到推动基层公共部门运作效率高、质量好、成本低、周期短的效果。
三、石家庄市平山县基层公共服务体制改革存在的问题及原因分析
目前，基层公共治理发展呈现出明显的跨行政建制的趋势，从实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，变为根据实际情况，经上级人民政府批准，实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制，使基层公共服务从乡镇政府职能中分离出来。但在实际调研平山县片区化公共治理现状后得知，部分改革不够彻底，造成了资源浪费和机构膨胀，如平山县学区制改革。经笔者分析，目前改革存在以下问题：
1、改革导致机构膨胀。部分机构在改革的进程中，会出现改革倒退的情况，即改革致使机构膨胀的现象。究其原因，笔者以为有以下三点：（1）改革没有做好编制管理工作。保证精简政府机构，裁减冗员这一改革的顺利进行，势必要求县级政府部门首先确定好改革后机关的编制和人员配置，以此来实现改革的彻底性；（2）分流渠道窄。因为我国政府机构超编人数的85%集中在县、乡两级，需要精简的比例很大，而大多数县都是以农业为主的经济结构，经济发展水平低，政府的下属单位相对少，对分流人员的吸纳空间小；（3）改革成本高。县级政府精简人员的必要性已毋庸置疑，但从目前来看，县级政府精简人员所需承担的成本远远超过其所能承担的最大限度。
2、改革后乡镇一级公共治理机构经费短缺，财政支出未达到最优化。经笔者研究发现，经过改革后，按推理整合起来本应更加充沛的人力、物力和财力并未如笔者所料。据了解，平山镇城关动物卫生监督所每年财政下拨经费均不足。在笔者看来，主要是由于乡镇机构预算制度不严格、资金使用缺乏科学性科学预算。严格执行财政预算计划，是巩固农村税费改革成果、缓解乡镇财政困境的重要保障，也是改革乡镇财政管理、完善农村财政体制的紧迫任务。
四、完善我国跨乡镇建制的基层公共服务体制的相关措施
1、按需求确定机构编制。要实现基层公共治理的片区化，就势必要对县乡一级的机构编制提出更为科学、规范的要求，使片区化公共治理机制上升到制度化的角度，服务和管理项目的实施实现科学化、程序化。
早在上世纪八十年代邓小平就提出过精简机构的想法，但在现实推广过程中却出现了机构越减越臃肿的现象。鉴于此，笔者认为，在“乡镇机构5年内只减不增”的原则下，结合乡镇实际工作需求，科学调整乡镇编制，合理调配使用人员，使乡镇承担的工作量和拥有的人员相匹配。
2、以财政约束人员数量。政府部门无论是在推行一项政策还是一个项目，拥有了对财政的控制权就有了成功的保证，拥有了一定的财权也就相应地拥有了一定的财力。对于这个问题，平山县人民法院在处理财政权力方面做的是非常到位的，这在上文已经论述过。相比而言，该县学区制改革虽限定了关于学区的编制管理，但教办未因改革撤销，其一大原因就是没有发挥财政在政府改革中的约束作用，这也是目前中国政府机构改革中的不足之处。
县级政府严格控制财政权，把握好财权在其下属部门的放收，可以有效控制其下属部门的人员、机构编制，保证片区化建设过程中基层公共治理机构配备、人员定额的合理化和科学化。
3、因地域部门差异制定改革进程。跨乡镇建制的基层公共治理体制是进一步深化乡镇政府机构改革的有效途径和必然选择。但在跨乡镇建制的基层公共治理体制改革进程中，我们要根据地域和机构部门差别制定改革进程，加强基层人民对于片区化公共治理的适应力、理解力。
平山县法院通过机构精简、人员简化较成功地实现了基层公共管理和服务片区化。与平山县教育局的改革相比，其改革较快的一大原因就是法庭人员不足且招录较难，解决了其改革进程中人员安置的难题。同为教育机构的改革，湖北仙桃的学区制改革较快实现，深受当地经济社会发展的影响。综上所述，实现基层公共治理片区化建设要因机构、因地域设置适合本部门的片区化改革计划。
4、要继续拓宽人员分流的途径。精简乡镇政府机构，裁减政府公务人员，必须要做好裁减人员的后期安排工作，即要拓宽人员分流的途径。目前的手段，主要有以下几种，一是“转”，让有一技之长的工作人员领办企业，或搞科技示范点；二是“变”，将乡镇的涉农部门直接转变为经济服务组织，既分流了人员，又为农民提供了更直接的服务；三是“退”，到一定年龄的乡镇干部一律办理退休手续；四是“送”，将分流干部送到先进地区谋职锻炼，三年后自动与单位脱钩。
跨乡镇行政区划的公共服务和管理体系的构建，不仅是基于农村区域性公共品有效供给的特点和要求，其意义更在于能进一步深化党的十七大报告中提出的乡镇政府公共治理体制改革，促进服务型乡镇政府的发育成长，为乡镇自治的实现提供前提条件。
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