董晓波

一、农民合作社发展现状

截至2014年7月底，农民专业合作社119.29万户，同比增长39.28%，出资总额2.46万亿元，增长42.33%。

农民专业合作社的成员数是指加入合作社拥有合作社剩余所有权或控制权的成员数量，按照《农民专业合作社法》的要求，成员中农民成员数量比例不低于80%，我国农民专业合作社的成员数如表1所示。（表1）

无论合作社总数还是合作社的成员数都在迅猛地增长，其背后的原因值得研究。到底是合作社制度具有明显优势导致了合作社被广泛采纳，还是因为政府政策激发了农户或公司“套利”行为。

二、财政支持合作社发展的措施

（一）政策目标。财政支持合作社的目标是提升合作社综合能力、发挥示范作用。2004年正式启动了“中央财政农民专业合作组织发展资金”项目，确定了7个重点支持范围：引进新品种和推广新技术；雇请专家、技术人员提供管理和技术服务；对合作组织成员开展专业技术、管理培训和提供信息服务；组织标准化生产；农产品粗加工、整理、储存和保鲜；获得认证、品牌培育、营销和行业维权等服务；改善服务手段和提高管理水平的其他服务。支持条件之一是原则上成员不少于100户。

（二）政策措施

1、财政支持资金。2002年财政部安排了2，000万元资金扶持农民专业合作经济组织，专门用于财政扶持试点工作。2004年中央一号文件规定，从2004年起，中央和地方安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，财政可适当给予贴息。2004年中央财政农民专业合作组织发展资金7，000万元，截至2007年，累计达到了5.15亿元。2008年达到了3.3亿元。地方财政2004年到2008年各省财政专项扶持资金超过了13亿元。中央和省级财政支持采用项目直补的方式，中央财政支持资金15万元到20万元不等，省级财政支持资金3万元到10万元不等；市、县采用以奖代补的方式，1万元到3万元不等。

2、示范社。2011年农业部首次评选了6，663家国家级示范社。2013年12月24日，六部委联合出台了《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》，确定部门联合评定示范社机制，进一步明确国家示范社的评定标准。条件之一是经济实力较强，成员出资总额100万元以上；东部地区合作社固定资产200万元以上，中部地区固定资产100万元以上，西部地区固定资产50万元以上；东部地区合作社年经营收入500万元以上，中部地区合作社年经营收入300万元以上，西部地区150万元以上。

3、种植规模补贴。以四川省为例，2014年四川省种粮大户补贴政策已出台，对种粮大户实行分档补贴。之前对种粮大户的补贴标准是按30亩以上每亩补贴20元进行的，而此次政策则对种粮大户实行了分档补贴：种植30～100亩，每亩补贴40元；种植100～500亩，每亩补贴60元；种植500亩以上，每亩补贴100元。

三、政策支持催生了企业领办型、大户领办型合作社

（一）小农自组织合作社达不到政府支持标准。依据集体行动理论和潜在收益理论，小农合作存在困境，政府支持有可能增加小农的外部利润，但是政府设定的出资额、固定资产投资、经营收入等指标，小农自组织的合作社很难达到，所以政府支持合作社的措施，很难惠及小规模合作社。

（二）领办合作社成本低。企业或大户根据《农民专业合作社法》的规定，利用现有经营基础，创建合作社的成本很低，但能获得中央、地方财政扶持资金，低成本、高收益促进了企业领办型合作社的发展。举例说明，黑龙江昆丰大豆合作社是庆丰集团克山昆丰农业生产资料有限公司领办的合作社，现已吸纳社员6.5万户，合作经营种植面积达230万亩，分别占全县农户总数的67%和大豆播种面积的80%。覆盖全县15个乡镇、122个村的666个自然屯。

（三）农民为提高种植规模补贴而组建合作社。种植规模补贴分档标准促进了合作社的发展，农户间并没有真正的合作行为。

四、政策效果评估

（一）内生性问题。政府补贴对象是成规模的、经济实力强的合作社，在评估政府支持是否提升了合作社的综合实力时，会存在内生性问题，因为这些合作社本身就是较强的企业领办的，即使没有政府补贴，经营实力也比其他合作社要强。

（二）合作社、企业与农户的关系。在评估支持合作社发展政策的效果时，应明确合作社、企业和农户三者的关系。据调研发现，合作社是企业与农户的联合体，“企业领办、农户参与”，企业负责经营管理，享有剩余索取权，农户与合作社之间是交易关系，成员之间、农户与企业之间不存在合作行为。有的合作社中，农户可凭成员资格赊购种子、化肥，获得了比非成员优惠的价格，规避了信息不对称带来的风险。

（三）农户是否受益。企业是政策支持的直接受益者，农户可能成为政策的间接受益者，也可能是非收益者。如果企业凭借政府势力，形成垄断，农户有可能成为利益受损者。

五、学者的理论期望

（一）合作社是弱者的联合。农户小规模生产是很多学者提出农民应该合作的逻辑基础。农民家庭经营存在规模小、力量单薄的局限，这就需要合作和联合（王贵宸，2006），没有农业的家庭经营，就没有农业合作的必然性与普遍性，单个农户仅靠自身的力量从事市场交易，在谈判中必然处在弱者的地位，通过农民之间的合作，可以形成一种抗衡力量，以改变单个农户在市场谈判中的弱势地位（黄祖辉，2000）。农民经济组织是处于市场竞争不利地位的弱小生产者按照平等原则在自愿互助的基础上组织起来、通过共同经营实现改善自身经济利益或经济地位的组织，是广大分散的小规模经营的农户进入市场、改善自身经济地位的有效选择（苑鹏，2002）。

（二）小农合作需要政府支持。小农自组织合作的现象极其少见，企业和大户领办的合作社占较大比例。集体行动困境、潜在收益少是小农自组织动力缺乏的主要原因。小农合作需要政府支持，增强选择性激励，提高集体行动理性。

六、讨论

（一）合作社发展是否会惠及农户取决于创建者。我国合作社的发展是由政府和创建者主导的，所以合作社的发展是否惠及农户，取决于创建者对农户的需要，而不是由农户的意愿决定的。所以，研究农户加入合作社的意愿偏离了现实。

（二）合作社发展是否会损害小农户的利益。合作社的发展可能是资本统治农业的映射，可能会增强企业或大户对产品的市场势力，小农户自组织能力不足，对合作社的边际贡献小，所以既不能自组织，又不能被吸纳，可能会成为合作社发展中的利益受损者。

（三）现实的发展远超出学者的预期。我国合作社展现了“强者创办，弱者参与”的格局，与“弱者联合”的理论预期不符，合作社的合约安排更与“民有、民管、民受益”的理论不符。政府支持的是实力较强的合作社，而不是理论所期望的需要政府支持的、自组织能力不强的小农合作社。

基金项目：本文为安徽省人文社会科学基地研究项目（项目编号：SK2013B003）；安徽财经大学基地项目“供销社发展中的国际化问题研究”