姚立岩
[提要] 在经济增长迅速、贫富差距不断扩大的背景下，人们对健全财政支出绩效评价体系提出了更高的要求。本文通过文献综述法，介绍财政支出绩效评价的原则和方法，并借鉴国外经验研究构建相应的指标体系，在此基础上对完善财政支出绩效评价提出建议。
关键词：财政支出；绩效评价；指标体系
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2016年11月30日
一、引言
“绩效”一词的出现最早源于工商管理界，由美国管理学者于20世纪70年代首次提出，主要应用于包括项目管理、人力资源管理和企业管理方面。西方学者根据不同的应用领域及视角提出了“绩效结果说”、“绩效行为说”和“绩效能力说”等不同的绩效定义。此后，普雷母詹德综合不同领域的观点，提出“绩效指提供产品的品质及服务的质量、机构的功绩与质量，涵盖了节约、效益及效率”。目前，管理界普遍达成共识的概念则是由英国财政部提出的“3E”理论，即绩效至少包括“效率（Efficiency）”、“经济（Economics）”和“效益（Effectiveness）”三个方面的内容，也就是说需要根据资源的投入和产出来综合评价客体的行为、能力、过程以及结果。财政支出绩效评价则是在财政压力提高、竞争加剧及公共管理理念的变化背景下产生的，政府为履行职能，通过税收征集财政资金并进行有计划的再分配，合理的安排和使用是保障政府正常运转、弥补市场失灵、实现社会公平以及推动宏观经济稳定运行的必要条件。在西方国家，财政绩效评价最早起源于欧洲民主运动启蒙时期，政府通过建立预算管理程序来控制财政资金的使用，并对资金使用的合规与错弊情况进行监管。到了20世纪30年代后，政府开始广泛参与对宏观经济的干预，以矫正市场失灵和稳定经济增长，西方国家将政府所有资金划入预算范围内，实行综合预算，按照年度计划实施，并通过建立全面、科学的会计制度，加强会计信息管理，尝试对政府财政收支进行规范管理。20世纪70年代以来，西方国家财政支出规模占GDP的比重较20世纪初提高了近1倍，巨大的规模会对经济产生重要的影响，收不抵支可能带来的利率、汇率影响要求政府的公共开支要控制在一定范围内，因此政府开始注重效率和效果。西方国家先后开始了“以结果为导向”的绩效预算和评价方面的探索。
在我国，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及税收制度的不断完善，我国已建立了较为稳健的财政收入增长机制，因此绩效评价成为财政管理改革的内在要求。在对财政支出绩效的界定上，学术界和财政管理部门有些许差异，学术界将绩效评价视为一种制度，注重制度的规范、稳定性，而财政管理部门则将绩效评价视为实践活动，更注重行为本身的灵活性。综合考虑，财政支出绩效评价应是为达到特定的财政支出目标，遵循具体的原则，应用科学的评价技术与方法，对财政支出整个过程进行效率、经济、效益等多个方面综合评价的活动。
二、财政支出绩效评价体系的构建
（一）财政支出绩效评价原则与方法。对财政支出进行绩效评价应遵循一定的原则，吕春建（2001）认为财政支出绩效评价应保证真实、科学合理、实用和简便。财政部2009年6月在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中指出绩效评价应当遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关原则。在实施的过程中，各级财政部门、单位根据评价对象的特点、主客体的不同，可分类为财政支出项目、单位、部门和综合财政支出绩效评价4个层级，评价结果应清楚地反映支出和绩效之间的对应关系。财政支出绩效评价主要的方法有：（1）成本-效益分析法，指将某个时间段内项目总成本与总效益进行对比来评价项目完成度的方法，通过多个预算方案比较选择最佳的支出方案，适用于成本、效益能精确计量的项目效益评价；（2）最低成本法，指选择成本费用最低的项目，适用于社会保障、公共服务、教育等成本易于计量而效益难以量化的公共支出项目；（3）综合评价法，即对多种指标赋予一定的权重综合计算出评价值，具有覆盖面广、精度高等特点，难点在于权重的分配上；（4）公众评判法，采用专家评估、抽样调查等方式对无法直接用指标计量效益的支出项目进行评价的方法；（5）因素分析法（比率分析法），指罗列出影响财政支出和效益的各项因素，计算分析投入产出比率的变化，并结合相关影响因素进行评价的一种方法。
（二）地方财政支出绩效评价体系的设计
1、平衡计分卡理念。平衡计分卡（BSC）理念源自于哈佛大学Robert Kaplan与诺朗顿研究院David Norton于1990年所从事的未来组织绩效衡量绩效评级体系，平衡计分卡强调，传统的财务会计只能衡量已发生事项，无法评估前瞻性事项，因此建议用由财务、顾客、企业内部流程、学习与成长组成的绩效指标架构来评价绩效。平衡计分卡平衡考虑了经济与非经济因素、短期与长期目标、外部与内部因素以及结果与动因因素，弥补了以往财务指标的不足，以此为基础，财政支出绩效评价指标体系可以将战略、目标转化为具体的行动，实现以下方面的平衡：（1）短期目标与长期目标之间的平衡。平衡计分卡绩效管理使用非财务指标和因果关指标，能有效辨别出项目成功的关键因素和绩效指标，并在此基础上确定政府可执行的、不脱离实际的长期战略目标，再通过因果关系链将长期目标分解为不偏离长期目标的短期目标，兼顾、平衡了短期和长期目标；（2）财务指标和非财务指标之间的平衡。平衡记分卡绩效管理在原绩效管理的基础上增加了非财务指标，对财务指标进行补充。财务指标通过财务视角使得政府保持对项目短期业绩的关注，非财务视角则明确揭示政府长期战略发展目标应如何实现，并找出财务表现的根源；（3）过程管理与目标管理之间的平衡。平衡记分卡绩效管理一方面通过财务指标对政府计划完成情况进行管理，另一方面则通过基于因果关系链设置的内部过程等非财务指标来对政府目标完进行过程管理，实现过程管理与目标管理并重；（4）成果与动因之间的平衡。准确地找到产生政府所追求成果的动因有助于政府更好地获得所要的成果。平衡记分卡按照因果关系构建，实现了成果与动因的平衡。
2、财政支出绩效评价指标体系。根据平衡记分卡原理，从财务经济类、利益相关类、内部流程类和持续改进类四个类别，建立财政支出绩效评价的指标体系基本框架。（表1）
财政绩效最本质的表现源于财政资源的配置和使用过程，从财务上看，表现为资源在政府与市场间配置的有效率、资源在国民经济各部门之间配置有效率、资源在进入生产或流通领域后成本最低以及达到了支出的目的，分别体现在财政支出规模绩效、财政支出配置绩效以及财政支出使用绩效上。财政支出规模效绩一般采用公共产品类指标作为评价指标，以公共产品供给是否达到平衡为基准来判断财政支出规模的合理性。但并不是所有的公共产品都是可以用货币来衡量的，所以用该指标衡量财政支出绩效，可操作性不强。以财政收入总额占GDP的比重为指标来衡量财政支出规模的大小在一定程度上是可行的，然而由于财政收入类指标本身存在口径不一等问题，会影响到衡量结果的科学性和准确性。财政支出类指标更普遍的是用财政支出与GDP的比值。财政支出规模用货币表示，数据一般可以直接得到。
对于利益相关类指标，财政支出主要目的在于提供公共物品、满足社会需要并使社会福利最大化。财政收入来源于群众，财政支出的受益对象自然是国家、各级财政组织和群众等，也可以分为内部受益者和外部受益者。加强政府与利益相关者的沟通，提高利益相关者的参与度，建立灵活、迅速的反馈机制，有助于政府更好地利用已有资源提供优质的服务。
对于内部流程类指标，政府财政支出流程大概为预算安排到执行，再到结果评价，其中预算安排、投资评审、国库集中收付以及政府采购是内部流程中的重要组成部分，也是改革与完善绩效评价体系的重点。部门预算制度将部门及部门所属单位财政性收支全部归入预算编制，是多数市场经济国家财政管理的主要形式。投资评审贯穿于支出管理的全过程，是当前财政支出增长过快、效益不高、对经济增长的贡献率较低的背景下的产物，在预算编制、资金派发和使用等各环节都应建立与之相匹配评审机制。国库集中支付制度是以国库单一账户为基本、国库集中收付为主要表现形式、提高财政资金使用效益为目的制度，有效改善了政府财政资金分散支付和层层拨付的问题。政府采购是政府通过网络等现代化渠道，对重大公共工程进行透明的、竞争性的招标活动，是减少财政腐败、符合市场化要求、提高绩效的有效措施。
对于持续改进类指标，经济增长不仅要有增速，也要做到可持续增长，在倡导包容性增长的今天，财政政策起到刺激需求、缩小贫富差距的重要作用，凯恩斯也曾指出财政政策具有乘数效应。财政教育、科技支出有助于人力资本的积累，财政社会保障支出、农林水利支出则对改善城乡收入差距有着一定的作用，行政成本则反映了政府履行行政职能的支出，是评价财政支出绩效的可靠指标。
三、完善政府财政支出绩效评价政策建议
发达国家财政支出绩效管理至今已逐渐产生“以顾客为中心，以结果为导向、群众广泛参与”的管理模式，这种管理模式建立在发达国家久远的法制体系、完善的市场制度之上。在借鉴西方管理模式的基础上，应结合我国社会主义市场经济与财政管理现状，发挥中央地方政府统筹结合、行政力量强制推动等优势，以地方政府公共产品、服务均等化、绩效化为重点，处理好政府与市场关系，划分好中央政府与地方政府财权事权范围，将绩效管理与资源优化配置、行政效率紧密联系，实现最低政府成本、提供最优公共产品与服务的政府管理目标。
（一）处理好政府与市场的关系。社会主义市场经济目前已经进入完善阶段，需要政府将资源配置定位于弥补市场失灵，提供优质的公共物品和服务维系市场运行，而不是干预市场经济，政府类型应由“经济建设型”转变为“公共服务型”。因此，凡是应由市场机制进行资源配置的领域，政府财政支出就没有绩效可言，而在政府履行公共职能的领域，应按照生产、供给相分离的理论，发挥市场效率优势，通过成本-效益比较分析，实现公共产品和服务质量最优、数量最大化，从而实现社会福利最大化，提高政府绩效水平。
要处理好政府与市场的关系，必须转变传统的对政府的认识。首先，必须承认政府的权力来源于人民的权利让渡，政府的能力是有限的，政府要明确其权力范围，不能随意扩张或缩小；其次，公共服务型政府是法治的政府，政府的职责之一是依法维护市场秩序，同时政府也受法律的约束，政府的行政行为必须受到法律监督；最后，公共服务型政府是民主的政府，哈耶克曾提出，人们会在各自所处的经济环境中做出最适合自己的决策，政府不能完全的掌握群众的偏好。因此，有必要建立政府与群众灵活的沟通机制，鼓励基层群众参与政府管理，以便于政府充分了解社会需求以及采取决策。
（二）划分好中央政府和地方政府财权、事权范围。根据政府间事权与财政支出责任为基础，在各级政府间进行财权和财力的重新配置，降低中央财政收入占全国财政收入的比重，立法征收适合本区域的地方性税种，保证地方政府有与事权相匹配的财力。在保障了地方财力的同时，应建立完善的地方财力管理机制，逐步将预算外资金、社会保障资金、土地出让金等纳入管理范围，并增强财力统筹能力，避免地方政府财权部门化分散问题，保障地方政府实现独立财权。
以立法的形式规范财政转移支付的原则、程序、监管内容以及政策目标，确定政府间事权与财权，建立一套科学、合理、透明的转移支付制度，保障地方政府能够得到预期内的转移支付，提高资金管理、支配效率，解决财权与事权不匹配的问题。
（三）完善地方财政支出绩效管理制度。首先，应完善财政支出绩效评估相关法律，尽快出台全国性及地方性的法律法规，同时地方政府应建立地方绩效评价规章，推动评价工作的规范化进行。中央已经制定了一些相关指导意见，如《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》等，但没有上升到法律层面而且不具有普适性，部分省市推出了地方财政支出绩效评价办法，如北京、广东等，但大多只是提出了框架结构，应进一步对评价办法细化，对绩效评价范围、指标设定、评价程序等做出具体规定，有助于其他省市予以借鉴；其次，财政支出绩效评价涉及预算、资金转移过程监督、资金运用效果评价等流程，因此需要财政部门、审计部门、监督部门以及行政部门等多方面的协作。因此，中央有必要设置一个专门的绩效管理机构，改善目前绩效评价缺乏独立性、规范性及法律化的现状，降低评价成本，同时也可以引入权威的社会中介机构在绩效评价工作中充当部分角色，从而在保证客观的基础上多方面的推动绩效评价工作的进行；最后，有必要建立一个可提供历史对比、横向分析的财政支出绩效评价数据库，对各项目从投入到产出再到后续影响的整个过程进行记录，以保障绩效评价的可持续展开。对信息的分类上，可以分为总绩效、部门绩效、项目绩效等层次。在支出类别上可以分为经济、社会、环境、文化、教育科技等多个方面。在此基础上，尽可能的覆盖到项目的立项决策、规划、实施一直到产生效益的全过程。同时，建立可共享的财政信息网络，保证各个部门能获取有价值的信息用以指导财政支出绩效评价工作。
主要参考文献：
[1]普雷母詹德.公共支出管理[M].北京：中国金融出版社，1995.
[2]吕春建，苏继良.建立效绩评价制度服务地方经济建设[J].中国财政，2001.5.
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