胡姗
[提要] 在当前公共危机事件频发背景下，快速回应显得尤为迫切，回应性政府在公共危机治理上的举措已经不能满足人们的要求。预见性政府所具有的以人为本、风险意识、预防型治理结构、前瞻性、安全性决策等特征，对我国公共危机治理提出新的要求，从而能够更好地提高政府的公共危机治理能力。
关键词：预见性；公共危机；治理路径
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2017年6月20日
进入21世纪以来，在复杂变化和充满不确定性的社会大背景下我国公共危机事件频繁发生。2008年的南方冰雪自然灾害、汶川大地震，2009年的甲型H1N1流感，2014年的上海外滩踩踏事件，2016年发生的江西电厂倒塌事故，以及6月份发生的徐州幼儿园爆炸事件等等，这些突发事件往往对社会的正常秩序造成巨大的冲击，同时也考验着政府的公共危机治理能力。习近平指出，“增强工作预见性，全面提升防范应对各类风险挑战的水平”是夯实治国理政能力的重要内容。”当前值得肯定的是我国政府应对公共危机的回应能力明显提高，回应危机的速度、效率、力度明显加快，但是随着风险社会的威胁日益加剧，行政生态环境的变化，人们对政府的期望越来越高，在公共危机治理上不仅要求政府具有良好的回应能力，而且要求政府具有战略思维能力和前瞻预测能力，因此在预见性政府视域下创新公共危机治理路径是一个现实而且迫切的重大课题。
一、预见性政府：内涵及特征
奥斯本和盖布勒在 《改革政府》一书中指出：“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”“它们防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。”而关于预见性政府的内涵，至今学术界或官方均无明确的界定。近年来，我国学者对预见性政府关注颇多，并且表达出了他们对预见性政府治理模式的见解。赵新峰（2008）指出从反应型政府到预见性政府标志着公共危机治理中政府角色的转换；江永清（2008）指出预见性政府是政府从战略层面的建设，高于一般性的回应性；刘堂灯（2012）认为当代中国已进入风险型社会，政府应该变被动应对为主动预防，实现善治，也就是构建预见性政府；田星亮（2009）结合前馈控制理论提出了政府预见力构建的措施，胡税根（2006）则将预见性政府概念运用到社会突发事件预警机制的构建中；侯书和（2013）从预见性政府的理论依据、产生的现实背景、基本特征等角度对预见性政府做了全方位的解析。结合上述阐释以及现有思想材料和实践经验，可以将预见性政府概括为是在以公民本位和公共利益最大化的理念指导下，主动进行预防性管理，提供预防性服务，满足公众的预防性需求，创新预防机制，从而提高政府的治理能力。预见性政府不同于以往的回应性政府，作为服务型政府的一种具体表现形式，其具有以下几点基本特征：
（一）以人为本。政府的权力和地位是由公民授予的，政府的一切活动都应该以人为本，以满足广大人民群众的根本利益为出发点，最大限度地维护和实现社会公共利益。预见性政府不同于统治型政府的以政府为本位，不同于经济型政府只注重经济的快速发展，而是从人民的利益和需求出发，以更加积极的服务角色出现，通过进行全方位的社会预防管理，提供预防性公共服务，积极回应公民的预防性需求，实现服务价值理念和公民本位的价值取向，从预防上维护公共利益和公民权利。
（二）具有风险意识。风险社会是当下中国乃至全球的真实写照，为实现规避风险，防患于未然的目的，预见性政府始终培养和增强风险意识。在对风险的成因、特征、作用机制等全面深刻地把握基础上，要求政府管理者时刻怀有忧患意识和责任意识，对于公共风险和社会问题能够防微杜渐，及时遏制。此外，政府管理者必须认识到当前社会管理中存在的问题及不足，进行自我批判和自我矫正，自觉地对行为方式、制度、政策和发展道路等进行反思，进而防范和化解风险，发现并解决问题。
（三）预防性治理结构。反应型政府在社会管理方面倾向于解决问题和处理危机，以被动反应和“花大量的钱治疗”为主，没有建立起必要的预防机制。预见性政府则是从被动的事后服务向主动的事前预防转变，职能上更加突出预防管理和预防服务职能，组织结构中提高对预防服务部门的重视程度，在进行社会治理中积极主动调整经济发展战略和不合理的社会生产生活方式，预防整体性、社会性风险，在政府的管理和服务的所有环节中建立一系列的预防机制。
（四）前瞻性、安全性决策。奥斯本和盖布勒认为，预防性政府的决策者应是前瞻性的，而不是反应性的；他们不一定是短期思考者，但可以是长期思考者。前瞻性反映出预见性政府能够感知风险的早期信号，强调对未来潜在可能与危机的掌控和把握，政府管理者具有远见和深邃的洞察力，在当前政治环境不完善的情况下做出的决策能够符合长远的发展利益。安全性则反映出预见性政府致力于降低决策的风险性，对自身做出的决策始终保持谨慎的态度，建立并完善政策风险评估管理制度，降低政府决策失误带来的危害。
（五）多元预防治理能力。治理模式的实施管理需要与之相对应的多元预防治理能力，预见性政府在能够预知和防范风险的基础上，创新灵活运用多种治理方式，打破原有的以政府为单一治理主体的治理方式，通过引进“动态治理”、“合作治理”，建立政府、市场、第三部门等多元主体在目标统一、资源共享、协同合作的基础上实现互动合作的多元治理格局，以及在过程、风险、发展、参与过程中形成多维度的现代预防治理体系。
二、预见性缺乏：既存诟病与形成机理
中国目前正处于现代化进程和社会转型期，而这一时期也是公共危机频发的阶段。但是我国政府对公共危机治理仍停留在“回应型政府”阶段，“重救轻防”的思想仍占主流，往往等到风险转变为现实问题和社会危机后实行反馈控制，尚未形成科学预测危机并采取积极有效的防范措施的预见性治理模式。其原因大概有以下几点：第一，政府根深蒂固的思维定式，注重短期性思考特征使他们大多扮演“亡羊补牢”的角色，重视反应而忽略预防，一味地强调提高反应效率和速度，而对公共危机缺乏预见意识与前瞻能力，习惯于“划桨”而非“掌舵”，习惯于“提供服务”而非“解决问题”，习惯于被动预测而不是主动回应；第二，部门联动机制不完善，政府治理方式僵化，将统一的治理对象实行条块分割，使得众多部门各自为政，缺乏应有的协同管理，难以形成危机治理的合力；第三，公共危机预警机制需进一步完善。危机预警是进行危机管理十分关键的一步，有效的危机预警可以降低危机发生的可能性及其损害程度，但目前我国的危机预防、预警和预控机制其前馈性功能还较弱，对存在潜在威胁并且可能转换为危机的灾害源缺乏足够的重视和有效的动态监测，在危机爆发前不能及时采取相应的有效措施从而导致事态失控；第四，缺乏危机教育培训以及国民危机意识的培养。政府着重提高公共危机的应对能力，对于社会民众的公共危机教育缺乏重视，公共危机的宣传教育以及培训缺失，社会公众缺乏应对公共危机的基本防范意识、防范知识和技能，一旦发生公共危机事件，公众容易形成恐慌心理和行为，自救互救能力弱，导致事件不良效果扩大。
三、从回应性到预见性：治理路径思考
风险型社会下，回应性政府已经不能适应当代公众对政府治理公共危机的要求，公众需要政府具有有效预防危机发生的能力，以保障他们免受灾害带来的生命财产损失，因此从构建预见性政府视角出发，提高我国的公共危机治理能力需要做到以下几点：
（一）培养政府的预见意识和前瞻能力。预见意识意味着政府要转变只注重危机应对的理念，要预先考虑和预测各种可能的紧急情况，提前做好应对策略，一旦危机爆发，能迅速回应并且有条不紊地组织应对工作，对危机实施有效控制。因此，首先要提高政府对预见意识重要性的认识，通过有组织有计划地加强对政府预见意识的知识培训，将预见意识的培养纳入政府常规管理工作中。同时，要重点关注对领导干部预见意识的宣传和教育，促使其自觉地形成预见意识，形成有预见有准备的工作风气，有效提高行政组织防御风险的能力；其次，要培养政府的前瞻能力。“未来盲”在短期政治行为中十分常见，往往会导致政府应对策略只在短期内有效，由于“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”因而，政府应该从长远角度出发，以前瞻性思维捕捉和发现社会问题，针对未来可能发生的危机，制定系统的常规化的计划和方案，做出妥善的安排。
（二）完善部门危机处理联动预防机制。公共危机的应对，在于建立一整套力量精干、配合紧密、运转协调的体制机制。加强部门间的联动预防需要牢固树立全局观念，加强政府统一领导，增强政府的统筹能力、战略管理能力。提高部门间的协作能力，在日常工作中加强各部门间的沟通合作，通过建立多部门联动协同的应急管理机制，对于一定时期内可能发生的突发事件做到事前主动预防，事中及时控制和消除。制定多部门危机预防联动预案，按照“横向到边、纵向到底”的要求，保证预案细化到各部门和单位。建立健全政府部门间的信息共享机制，对与公共危机相关的信息进行连续监测和持续追踪后，进行整理与分析，实现“条块”沟通顺畅，促进信息共享。
（三）进一步健全具有前馈功能的公共危机预警机制。危机预警机制在政府公共危机治理过程中十分重要，它将直接关系到政府对社会突发事件的处理能力和公众对政府的信任度。进一步健全具有前馈功能的公共危机预警机制和预警系统需要：一是进一步营造公共危机预警法制化环境，完善有关法律细则，将公共危机的预警工作纳入常规化、制度化、法制化轨道中；二是建立独立、专门、高效、灵活的公共危机预警组织体系，明确体系内各部门职责，形成统一指挥，统一领导，保证预警质量；三是建立强有力的信息保障机制，利用现代网络的信息传递功能，建设预警监测网络，提高信息获取速度，同时建立信息综合处理机构，对获取的信息进行统计、检索、分析；四是做好与民众的互动沟通，及时发布危机预警信息，使民众能够随时了解事态的发展变化，减少谣言的传播；五是加强危机预警的理论研究，不断提高危机预警能力。
（四）开展危机教育培训，培养国民危机意识。通过提高公众的危机意识和危机应对能力可以进一步提升政府公共危机管理的效果，因此需要采取一系列措施促使公众具备强烈的危机意识并提高自救能力。首先，应注重开展公共危机管理宣传教育，规避风险和自救教育，考虑将公共安全知识纳入到现有的教育体系中，并通过组织相关部门进社区、进农村开展危机教育培训活动；其次，利用报纸、电视、网络等大众媒介，大力宣传危机预防、避险、自救等知识，强化民众的危机意识，增强民众的危机应对能力。此外，针对危机事件多发性地区要重点关注，当地政府应该组织居民进行危机应急演练，提高公民的自救能力和应急技能。
阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》中曾经指出，由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。在经济全球化和政治多极化的国际形势下，处在现代化进程和社会转型期的中国还将存在着面临诸多公共危机的风险。为了改变将“亡羊补牢”的治疗与“未雨绸缪”的预防割裂开来的治理模式，政府在治理公共危机时要重新调整角色定位。不仅要提高现有的回应能力，更应该从预见性政府视角下转变固有的思维定式，采取“预防而不是治疗”的治理范式，提供更多的预防性服务，促进政府职能向预防性转变，从而有效地预防和治理公共危机事件，及时高效地应对各种社会公共问题的挑战，保障人民群众的根本利益。
主要参考文献：
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