严春鹤

关键词：直接登记;社会组织;管理体制;综合监管

中图分类号：D632.9 文献标识码：A

收录日期：2018年9月21日

一、社会组织的直接登记制度改革

改革开放以来，社会组织管理体制改革从基本沿着从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进。主要特征是登记管理机关和业务主管单位各自行使对社会组织的监督管理职能，其特点可概括为 “归口登记、双重负责、分级管理、限制竞争、选择性扶持”。可见，我国长期以来的社会组织管理体制的核心特征是实行由登记管理部门和业务主管单位对社会组织的双重审查、批准的“双重管理”体制。

进入21世纪，随着经济社会的发展，其原有管理体制带来的社会组织准入门槛过高，“重登记、轻管理”现象严重，阻碍社会组织的健康有序发展和功能发挥。鉴于此，各地开始探索社会组织管理体制，特别是广州、深圳、北京、上海等地区，从2006年起开始建设“枢纽型”社会组织的探索和实践以来，出现了深圳的“一元登记管理模式”、北京的“新二元登记管理模式”和上海的“三元登记管理模式”等。在部分地区改革试点基础之上，通过党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，2013年年底前完成相关行政法规的修订工作，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，该类社会组织实行依法向民政部门直接登记制度，是我国传统的社会组织“双重管理”体制的终结，开启了社会组织登记管理制度由双重管理向一元管理的体制转变。

之后，各地出台相关的社会组织直接登记管理办法，直接登记制度也从局部探索到全国各地推行。根据国家民政部发布的《2015年社会服务发展统计公报》显示，到2015年年底已有27个省、自治区和直辖市开展或试行社会组织的直接登记工作，有18个省、自治区和直辖市先后出台推进直接登记制度改革的相关政策文件。如，安徽省通过制定具体政策，为社会组织的发展提供了良好的环境。为培育和引导社会组织快速发展，制定并出台一系列相关政策，从降低登记门槛、简化登记手续，实行基层社会组织登记与备案准入“双轨制”等，社会组织在层级、质量和系统性等方面都有了较大的提升，有力地推进了安徽省社会组织的改革和发展。到“十二五”期间，省各级政府合力推进下，社会组织得到了进一步的有序发展。截至2015年12月，安徽省依法登记的各级各类社会组织达到26，190个，比“十一五”末增长了74.7%。到了“十二五”期间，安徽省社会组织的各项管理工作综合评估一直位居全国前列，特别是2013年名列单项排名第一。但直接登记制度改革措施逐步落实过程中，也对社会组织登记和管理提出了新的挑战。直接登记制度改革后如何加强社会组织登记管理部门的能力建设？如何实现对社会组织有效监管？如何加强社会组织的自律功能及综合能力建设？等等，是我国社会组织管理制度改革过程中必须要面对的重要课题。

二、直接登记制度改革后社会组织管理中的困境问题评价——以安庆市为例

在直接登记制度改革后，对现阶段社会组织管理、社会组织发展现状及问题分析是今后我国及各地社会组织管理体制改革创新和推动社会组织健全发展的重要依据。笔者在2016年11月至2017年1月期间，主要选择安徽省安庆市区的直接登记改革后的社会组织的登记管理部门、原业务主管部门及各类社会组织216家进行了实证调查。通过调查研究客观地反映出了该地区社会组织监督管理、社会组织发展中的问题及对直接登记制度改革中的问题等方面的困境与问题认识。

（一）社会组织监督管理困境问题评价。一是登记管理部门力量存在不足。实行直接登记制度改革后，因登记管理部门工作人员及专业知识方面的不足，导致了由于登记管理部门了解社会组织情况的途径和手段有限，又很难在应对社会组织的登记、年检、评估等事务的同时，单独承担监管职责;二是原业务主管部门职能弱化问题。认为原有的业务主管单位成为了相关行业主管部门随着前置审批权限的取消而弱化，进而减弱了对社会组织的监管手段;三是多部门协调的监督管理体系的建立问题。在提高登记管理部门综合能力基础上，应建立业务主管单位、相关职能部门的监管职责及协调信息共享的机制来完善社会组织管理体制。

（二）社会组织发展中的困境及对策问题评价。一是资源整合问题。社会组织起初成立虽有明确的目标及自身的社会定位，但没有形成多元化的筹集资金的有效渠道、筹资能力较差，无法正常发挥社会组织应有的功能;二是对政府的依赖性很强，自主性弱的问题。社会组织的发展要减少政府的干预、依赖是各国各地社会组织发展的必然趋势。但对于我国而言，不得不依靠政府资金扶持才能生存下去的尴尬局面，也是我国社会组织发展中急需解决的问题。

（三）社会组织本身对直接登记制度改革中的认识问题评价。一是实行直接登记制度有助于社会组织的发展。但是，在现有政策制度措施不完善的情况下，因登记管理部门及相关职能部门能力有限，会出现监管漏洞的同时，可能会削弱对社会组织的培育扶持责任的错误认识;二是提高了社会组织的自主性和独立性。认为改革降低了社会组织的准入门槛，有助于社会组织的数量增加，也可提高其自主性和独立性。但因社会组织缺乏运行能力导致的发展质量下降，导致其公信力下降，人、财、物等吸纳能力会变得更低。

三、直接登记制度改革后社会组织综合管理体制对策建议

（一）正确把握建立现代社会组织管理体制的目标。直接登记制度改革实施过程中，要正确把握具有中国特色社会组织管理体制建设目标，依法明确登记管理机关、业务主管单位及相关职能部门等各自的监管职责及其界限，并完善和落实业务指导和监督管理职责，以形成政社分开、权责明确、依法自治的管理体制格局。

（二）完善登记管理的相关法律法规。在现有法律法规基础上，应借鉴国外经验，建立符合我国国情的《社会组织法》等，明确登记管理、业务指导等相关部门的职责、社会组织的权利与义务，规范社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等，为我国社会组织的健康有序发展提供统一的、规范的、明确的法律依据。

（三）加强各级登记管理部门综合服务能力建设。一是通过建立分级登记管理机构，设立独立编制，配备工作人员及设立专人负责管理服务及加强培训来提高服务能力;二是统一协调相关部门的监管问题，享有执法权和部分立法权，承担起综合监管的责任;三是改造和优化社会组织的业务信息管理系统，通过设立信息共享平台，强化协调配合等，为登记与监管工作提供有效的组织保障。

（四）完善综合监管体系。一是强化各政府职能部门都对社会组织的培育和监管的责任;二是重视加强外部公众、社会各界及建立第三方评估组织等对社会组织的进行社会监督机制等，应构建和完善以法律为依据，政府监督、社会监督、自我监督相结合的综合监管机制。

（五）加强自律功能。一是社会组织成员必须具有高度的对社会责任感和使命感，去实现对各自组织目标;二是要建设和强化社会组织成员的诚信意识，其上升到法律法规层面进行约束，并内化为成员的自觉行为;三是政府也要不断引导社会组织认识自律诚信的重要意义，促使加强自身的信用体系建设，切实提高公信力。

（六）推进培育扶持社会组织发展的配套措施。对社会组织的培育发展和监督管理是相辅相成的。在着力解决现阶段发展中存在的运作资金、人才匮乏、能力不足等问题的同时，在政府协助和鼓励下加大宣传力度，提高自身的公信力，号召并激励社会群众、企业其对社会组织进行捐赠的热情，使社会组织应建立长期稳定的内部收入机制及不断完善其他相关配套扶持政策，大力营造社会组织健康发展的良好环境。

主要参考文献：

[1]王名，孙伟林.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势[J].中国行政管理，2011（7）.

[2]朱晓红.直接登记制度改革后社会组织发展的困境与制度重建[J].甘肃理论学刊，2015（6）.

[3]2015年社会服务发展统计公报.http：//www.mca.gov.cn，2015.