[提要] 现代化进程推动武陵山民族地区经济社会迅速发展，然而在追求生产力发展中不可避免的存在不适当的经济发展方式与模式，造成武陵山民族地区的生态困境，严重制约该地区经济社会发展和生态文明建设。生态文明建设不仅仅需要每一个体的生态自觉和生态践行，更需要法律制度的外在约束。本文就武陵山民族地区的生态环境保护立法提出建议。
关键词：立法视角;武陵山民族地区;生态文明建设
基金项目：张家界航空工业职业技术学院校级科研项目：“武陵山民族地区精准扶贫与生态文明建设协同发展研究”（编号：ZHKT2017-032）阶段性成果
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2019年3月31日
武陵山民族地区是以武陵山脉为中心，以土家族、苗族、侗族为主体的渝、湘、鄂、黔四省（市）毗邻地区，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，也是“跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的国家级连片特困地区。”武陵山民族地区，虽然具有丰富的自然资源，但同时也是生态脆弱地区。有学者研究指出，“生态环境恶化—经济发展滞后—生态贫困—生态环境更为恶化—欠发达—生态环境恶化—经济难以良性提升—继续生态贫困，上述循环往复的现象则构成了武陵山片区一条相互影响与相互制约的因果链。笔者认为，保护武陵山民族地区的生态环境，不仅需要依靠科技、财力和物力等手段，更需要法律机制的完善，文章从立法视角对武陵山民族地区生态文明建设进行一定的思考。
一、武陵山民族地区生态环境保护立法重要意义
党的十八大以来，以习近平为核心的党中央把建设生态文明作为建设中国特色社会主义事业的重要内容，将生态文明建设和政治、文化和经济、社会建设一起纳入“五位一体”的总布局。武陵山民族地区，作为生态环境的脆弱地区，加强生态环境保护的立法工作，对于区域性生态文明建设，实现美丽中国的建设目标，具有极为重要的意义。
第一，新时代建设生态文明的客观要求。习近平高度重视生态文明建设，将之与人民福祉、民族未来、“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦紧密联系起来，充分体现了加强生态环境保护工作的决心和信心。民族地区生态文明建设作为国家生态文明建设的重要组成部分，应当充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，运用法治力量，加大生态环境保护领域的立法工作，通过法制手段深入持久地推进生态文明建设，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，开创生态文明新时代。
第二，转变经济发展方式的现实需要。党的十八大以来，习近平就绿色发展多次发表重要讲话，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，构成了“当代中国最鲜活的马克思主义绿色发展观”。在党的十九大报告中，再次重申，“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”。进一步彰显了党和政府为保护生态环境、实行绿色发展提供制度保障的坚定决心。面对民族地区经济社会发展中所面临的一系列重大生态、资源、环境、灾害等现实问题，为了实现经济社会发展与环境保护相协调，必须加强对民族地区生态环境保护立法工作的探索和研究，推进这一地区生态环境保护沿着法制的轨道规范发展，弘扬环境正义，保障子孙后代应有利益。
第三，推动公众生态自觉的有效形式。社会大众的生态自觉是促进生态环境保护的重要基础。目前在生态文明保护方面，武陵山民族地区人们的公众参与面还有限，因此经常出现环境破坏漠视情况。纵观武陵山民族地区，在生态环境保护方面的公众大多扮演的是管理对象的角色，公众参与生态环境的比例小，要加强公众参与力度，推动公众参与生态环境保护落地落实，必须通过民族地区立法进一步细化环保法的公众参与条款，充分调动公众保护和改善生态环境的积极性和主动性，使公众在同破坏生态、污染环境作斗争时，始终做到有法可依、有法必依。简言之，只有人人参与，自觉践行，生态环境和人文环境的保护才会长久持续。
二、武陵山民族地区生态环境保护立法现状分析
党的十一届三中全会之后，生态环境保护工作进入了法制建设新时期，基本形成了以宪法为统领，以环境保护法为基本，以自然资源保护、污染防治以及将自然资源保护和污染防治集于一体的环境保护单行法律体系。武陵山各少数民族地区也从本地区生态环境保护的实际出发，充分发挥民族自治地方立法权，在保护生态环境方面制定了一系列的自治条例、单行条例以及地方性法规，并取得了一定的成效。
第一，武陵山民族地区生态环境保护立法成就简述。首先制定自治条例。如《湘西土家族苗族自治州自治条例》第二十五条：“自治州的自治机关加强自然资源和生态环境的保护。保护天然林，保护植被，对二十五度以上的坡耕地实施退耕还林，鼓励植树、绿化庭院和城镇，禁止乱砍滥伐林木。”《湖南省麻阳苗族自治县自治条例》第二十九条：“自治县的自治机关依照法律法规规定，自主管理和保护自治县境内的土地、森林、矿藏、水流、荒山、草山、草坡等自然资源。”其次，制定单行条例。湘西土家族苗族自治州制定了《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》，加大对湘西少数民族地区的生态环境保护力度。最后，制定地方性法规、规章。如，2016年湘西自治州人大常委会制定了《湘西土家族苗族自治州白云山国家级自然保护区条例》。湖北恩施土家族苗族自治州为了加强酉水河保护，防治河流污染和生态破坏，推进生态文明建设，制定了《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》，贵州黔南自治州人大常委会制定了《黔南布依族苗族自治州樟江流域保护条例》。可见，改革开放以来，武陵山民族地区生态环境保护立法工作取得了诸多成就，为生态保护严格执法奠定了法律保障。
第二，武陵山民族地区生态环境保护立法存在的问题。改革开放提升了民族地区法制化建设水平，生态环境保护取得了诸多成就，同时我们也应正视存在的突出问题：首先，部分原有条例理念落后，对生态环境可持续发展形成阻碍。保护优先是生态环境保护的内在要求，是从源头上加强生态环境保护和合理利用资源的有效途径。很多地区片面重视经济发展，从而造成了生态环境立法始终依附于经济立法之上，未将保护优先原则放在优先考虑的位置，生态保护机制仍以谁污染谁治理原则下的事后惩戒模式为主。其次，没有充分体现民族地区特色，如对特色的生态资源优势和少数民族生态保护传统文化保护不够，立法主要从服务地方经济发展的角度出发，集中保护民族地区较有影响的自然资源和风景名胜等，对于稀缺野生动植物资源的保护，仍然以命令式的管制模式为主，对部分具有生态价值的资源，由于经济价值不明显而落在了立法保护的界域之外，部分地区立法的过程中没有充分融合少数民族生态保护的传统习俗和文化。再次，立法队伍不健全，立法人员素质偏低，为急于完成立法任务，立法宣传程度不够，对公众参与立法的重视程度不够，立法前没有深入细致调研，没有广泛讨论和征求意见，群众参与立法的积极性明显不强。最后，立法实效偏低，条款操作性不强，条例实施的实际效果不是很理想。
三、武陵山民族地区生态环境保护立法思考
党的十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，把污染防治作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战之一，提出着力解决突出环境问题。民族地区作为全面建成小康社会的重要组成部分，如何进一步健全完善生态环境保护立法，使武陵山民族地区经济社会发展、生态环境保护在法制的轨道上协调发展和健康运行具有重要意义。
第一，立法理念上，摒弃旧有理念。“发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”首先，严格贯彻保护优先理念。2014年修订的《环境保护法》第五条规定，“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”保护优先作为环保法基本原则之首，要求在经济社会发展同生态环境保护发生矛盾时，要把保护生态环境放在优先位置，以生态环境承载能力为基础，规范各类经济社会活动，尤其是各种自然资源的开发，防止造成新的人为生态破坏和环境污染。武陵山民族地区受经济社会发展的压力，生态环境立法，更多考虑的是如何服务地方经济社会发展，如何对现有污染进行有效的控制，立法侧重点更多的是保护民族地区重要生态功能区、水源涵养地、珍稀动植物聚集区、风景名胜区等生态资源所蕴藏的经济价值，忽视了从源头上、全过程对生态环境的保护和污染的控制。因此，武陵山民族地区在今后的生态环境保护立法中，应当始终将生态环境保护优先理念放在立法工作的第一位，贯穿到立法工作的全过程。其次，严格贯彻可持续发展理念。基于武陵山民族地区经济社会发展和生态环境保护的现实需要，要将可持续发展理念很好地贯彻融入到生态环境保护立法的制度构建之中，与民族地区科技创新制度、生态补偿制度、绿色产业支持制度乃至当前在民族地区全面铺开的精准扶贫制度相衔接。
第二，立法机制上，坚持科学合理。完善立法工作机制对武陵山民族地区生态环境保护科学立法，以至于整个民族地区的立法工作至关重要。首先，完善立法前评估机制。充分考虑到本民族地区生态环境的实际情况。比如，湖南邵阳瑶族地区，就有瑶族民间习惯法，瑶族先民通过立碑、口耳相传等形式，规定了保护森林和树木的村规民约。因此，这些区域立法工作应充分吸收少数民族民间习惯法。在充分征集立法项目的基础上，广泛开展调查研究，充分吸收专家学者、立法直接利益相关人、社会公众等群体对立法建议项目的意见后，对拟立的立法项目开展立法前评估，按照急需先立的原则，根据评估结果科学确定立法选项。其次，改进立法起草机制、完善立法审议机制、公众参与立法机制。武陵山民族地区生态环境保护立法大多以政府部门起草为主，因此立法机关可以积极拓宽起草渠道，逐步建立多元的立法起草机制，对单一的某一方面的生态环境保护可以由人大有关专门委员会或常委会工作机构组织起草。对一些专业性较强、争议比较大的立法项目，可以委托第三方进行起草。如湖南省湘西土家族苗族自治州人大和湖北省恩施土家族苗族自治州人大为了加强对各自区域内酉水河流域的立法保护，2016年就分别委托了吉首大学和湖北民族学院起草了酉水河保护条例草稿，分别提交两地人大审议通过，这次委托立法也开启了民族自治州跨区域协作立法的先河。
第三，立法节奏上，持续推进步伐。首先，推进武陵山民族地区生态环境保护相关条例修改废止。部分地区的生态环境保护法规缺乏实用性。某些环境法规原则性要求多，可操作规定性少。新立法、环保法修订出台后，应切实加大对生态环境保护立法的修改、废止速度，对一些上位法律法规中明确规定的涉及生态环境保护禁止行为进行了修改完善，但上位法中还有很多禁止性规定、原则性条款、鼓励奖励性举措等等在武陵山民族地区生态环境保护自治条例、单行条例、地方性法规和政府规章中没有规定，即便是作出了规定，有些也与上位法规定的不尽一致。因此，武陵山民族地区立法机关应进一步加大生态环境保护领域条例法规的清理力度。其次，尽快填补武陵山民族地区生态环境保护领域立法空白。目前，环保立法领域仍有空白，土壤环保、环境监测、核安全、生物安全及与公众生活密切相关的电磁辐射、光污染、重金属等方面没有制定相应的法规，存在立法空白。因此，立法机关要对照上位法的相关规定，结合本地生态环境保护的实际情况，逐一梳理生态立法、污染防治立法、资源立法等方面的法律空白，切实加大制定涉及生态环境保护内容的立法数量，努力形成生态环境保护法制体系。
第四，立法质量上，切实增强实效。党的十八届四中全会提出“要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用。”当前武陵山民族地区人大及其常委会受种种因素制约，在生态环境保护立法的过程中，往往存在不想主导、不会主导等问题，严重影响了立法的实际效果。不想主导主要是因为当前武陵山民族地区国家机关人才配置中，人大常委会机关干部大都是其他行政机关中年纪偏大、资历颇深的领导干部转到人大任职，盛行“二线”思想，工作激情减退，特别是针对生态环境保护这一敏感问题，有畏难情绪，致使在具体的生态环境保护立法工作中积极性不高。不会主导主要是因为该地区人大立法人员大都不是“科班”出身，具体从事立法工作的人员职业化、专业化有所欠缺，立法本领有待加强。因此，武陵山民族地区人大及其常委会应该进一步树立主体意识，加强立法机构队伍建设，着实担负起民族地区生态环境保护立法的主体责任。其次，结合武陵山民族地区习惯进行立法。武陵山民族地区立法机关在生态环境保护立法过程中，主观上应该充分考虑到民族习惯法的地位和作用，处理好其与制定法的关系，尽量将符合现代法治精神的相关习惯规定在制定法之中，实现民族地区制定法和习惯法的有机统一。最后，加大立法变通权的行使力度。有针对性地制定本地区的生态法规，而不应该照抄上位法的内容或体系，为了立法而立法，使条例大而不精。武陵山民族地区要根据本行政区域的实际情况，在法律法规规定的幅度内对需要具体的事项作出具体规定，对本地区重要而对其他地区的需要性并不明显，而且国家立法在一定时期内不会做统一规定的问题，由武陵山民族地区自主立法解决，切实增强立法的时效性和可操作性。
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