王继云 王金元
[提要] 近年来，东北地区面临经济发展速度低迷和急剧人口老龄化双重困境。本文以辽宁省鞍山市社区居家养老服务为研究对象，从政策支持、社区居家养老服务运作情况以及社会参与状况三个方面，分析其服务模式、专业人才、养老观念、市场化以及政府参与等方面存在的问题，并提出在政府和市场共同作用下，建设专业的人才队伍，宣传正确观念，因地制宜地发展社区居家养老服务。
关键词：人口老龄化;社区;居家养老
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2019年4月25日
一、问题的提出
近年来，东北地区面临经济发展速度低迷和急剧人口老龄化双重困境。东北地区属于资源型重工业发展基地，受环保形势影响，工业及其他行业发展较为缓慢，经济发展进入瓶颈期;而东北地区呈现的人口老龄化快速发展既有出生率持续低迷因素影响（全国最低，2018年为6.5%），也受人口外流原因所致。目前，东北地区人口增长率降低为-0.35%。据《2017年鞍山市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》可知：截至2017年末，全市户籍总人口为344万人，60周岁及以上户籍老年人口82.3万人，占总人口23.9%。随着家庭结构逐步小型化和核心化，“4+2+1”的家庭结构逐渐成为主流，高养老负担使得传统的家庭养老难以为继。与此同时，机构养老受到传统“养儿防老”观念及社会、政府等多方面因素的制约，使其进一步发展陷入困境。社区居家养老作为两者的补充，在一定程度上解决了两者的弊端，但是在发展过程中并没有达到多方协同的效果，发展模式也缺乏个性化差异，因此对鞍山市社区居家养老服务存在问题及解决措施的深入研究具有重要意义，同时对整个东北地区社区居家养老服务的发展也具有实践意义。
二战后，西方主要发达国家的养老模式实现了由机构化向去机构化的转变，使得居家社区养老方式成为发达国家养老方式的主流。在中国，由于家庭养老的弱化和机构养老的不适应性使得发展社区居家养老模式具有必要性和可行性。就国内现有研究现状而言，当前有关社区居家养老服务发展的研究主要集中在问题和对策两个方面。从问题方面来看，在未备先老、未富先老和孤独终老的老龄化现象之下，我国社区居家养老仍处于起步阶段，现有的政策法规对各主体的角色定位和职责没有明确的界定，在满足老年人多样性需求设计方面仍存在不合理性。同时，随着社区居家养老服务的规模不断扩大以及供养对象的增加，其资金的缺乏也制约着社区居家养老事业的发展。从解决对策来看，由于社区居家养老服务存在资金不足和缺乏专业服务人员的问题，那么可以通过将私有企业引进养老服务市场，合理地发展公私合营的养老模式，激活养老服务市场。与此同时，对于社区中退休的低龄老年群体而言，他们不仅是接受服务的对象，也可以是提供服务的主体，要充分发挥低龄老年群体的巨大能量，发展以社区为平台、以老年协会为代表的“依老助老”的养老服务模式，开辟一条居家养老工作新路径。
综上所述，既有相关研究都认识到社区居家养老目前存在经费不足、参与主体单一以及政策法规不完善等普遍问题，并提出相应的对策，但是由于每个地区有其特有的经济结构和社区结构，无个性化差异的社区居家养老模式并不适合每个社区，万能的“养老服务模板”并不存在。基于此，本研究通过对鞍山市市区的社区居家养老服务点和相关部门进行调查访谈，总结出影响鞍山市社区居家养老服务发展的掣肘，并提出要结合东北地区特有的经济结构，因地制宜地提出合理的建议，为东北城市社区居家养老服务的发展建言献策。
二、社区居家养老发展现状
（一）政策支持。鞍山市于2017年发布《鞍山市养老服务质量提升行动方案》，提出启动居家养老服务试点，同时引进社会组织参与开展试点，服务内容包括日常照料和文化娱乐活动，并给予设施设备补助资金和运营资金。同年发布《关于加快推进养老服务业供给侧结构性改革实施方案》，指出开展老年人养老需求评估，完善社区综合服务信息平台，对接供求信息，加强居家养老基础设施建设等。关于专业服务人才方面，辽宁省于2018年发布《关于开展老年服务与管理类专业毕业生入职养老服务机构补助工作的通知》，提出为了鼓励和引导老年服务与管理类专业毕业生至养老服务机构就业，发挥专业人才的积极作用，根据学历对符合条件的新入职毕业生给予相应标准的补助。同时，鞍山市政府积极促成养老机构转型，大力发展居家养老服务，不断完善居家养老服务规范，加强社区对居家老人的健康管理、精神慰藉，并加强政企合作，利用“互联网+社区居家养老”模式，推进居家养老服务工作。
（二）运作情况。近年，鞍山市的社区居家养老服务主要分为三类：第一，上门服务，社区安排服务人员为需要服务的老人特别是失能老人提供家政清洁、康复理疗和生活照料等服务。第二，日间照料服务，目前已建成含日间照料功能的城市社区养老服务设施有267个，服务范围覆盖81%的城市社区（截至2017年末），为老年人提供心理咨询、文化娱乐、图书阅览、聊天休息、老人饭桌、法律咨询等服务。第三，志愿者服务，志愿者团队定期对社区的老年人义务提供服务。在运作方式上主要分为四种：一是政府主导，社区组织服务队伍提供服务;二是社区依托现有的养老机构，承接社区居家养老服务;三是以政府购买的方式，非盈利组织或志愿者团队对社区老年人提供服务;四是政府对特殊群体提供补助，老人向养老企业购买服务。
（三）社会参与。由于受传统养老观念影响，受居家养老服务、社区和机构养老服务的场地、质量等因素限制，鞍山市八成以上的老人都选择在家养老。位于高新区的W社区养老服务驿站发起成立了鞍山市居家养老志愿者协会，以社区居家老人为基础，应用互联网开展“爱心银行”新公益活动，协调和动员社会公益组织力量，义务为居家老人服务。笔者通过对社会组织成员的访谈得知，“郭明义”爱心团队等社会慈善组织定期去社区和老人家中提供爱心服务，将老人们组织在一起开展娱乐活动，对缺乏劳动能力的老人、空巢老人以及五保老人提供更多的照顾。可见，鞍山市社区居家养老服务模式的多样性，激发社会力量参与到养老服务中的动力来源也比较丰富。同时，鞍山市依托社区和养老服务机构开展居家托管服务活动，在经济和医疗保障方面都取得了较好的社会效应。
然而，鞍山市目前的居家养老服务工作，由于受政策、资金、人员、机构等因素的制约，还处在初级发展阶段，而依托社区组织开展养老服务活动与居家养老相结合，也正处于解决养老服务问题的探索和尝试阶段，仍面临着许多的难题。
三、社区居家养老服务发展的掣肘因素
（一）社区居家养老服务存在同质化问题。鞍山市每一个社区都有其各自的特点，然而各个社区居家养老服务中心的运行模式和提供的服务却大致相同。笔者通过调研发现，鞍山市铁东区部分社区在社区居家养老服务方面提供的现有服务大部分只是基本的送餐和家居服务，在服务时间和服务内容上，并未针对社区的整体情况和老人的生活自理能力提供有区别的服务。提供的服务仅是基本的生活照料和电子信息服务，医疗保健、康复护理等项目较少，缺乏适合老年人的文体活动及精神上的关怀，没能针对老人的差异化而提供不同的服务，更高层次的需求和多样化的养老需求难以满足。社区居家养老服务不应该是“一刀切”的模式，在社区多样化的同时更要保证提供的养老服务也应符合社区内的情况，每个老年人所接受到的服务应当是最适合自己的。正是由于模式上的无差别化，社区提供的服务并不适合每一位老人，使得老年人的满意度不高，影响了社区居家养老服务的发展。
（二）人才队伍缺失造成服务质量低下。养老服务人员专业素质的高低决定了养老质量的水平，两者是正相关关系。面对鞍山市相对庞大的老年人口，开展社区居家养老服务的工作需要大量的、专业的服务人员和社会工作者，但是目前鞍山市居家养老服务人员较为稀缺，部分社区通过招募农村下岗人员来填补服务人员不足的空缺，导致服务人员整体文化素质较低、专业化低。而且部分护理人员由于缺乏专业技能培训，在为老人提供服务时采用不正规的工作方法，从而直接影响老年人的服务体验。而且这其中大部分的服务人员缺乏较高的归属感和职业认同感，对社区居家养老工作存在偏见，认为这份工作劳动强度大、待遇低，使得他们不能长期从事该工作，社区养老服务人员不稳定。同时，志愿者团队作为养老服务队伍的组成部分，但由于其具有规模小、流动性强、稳定性差的特点，使得不能完全弥补社区居家养老专业服务人员不足的“短板”。
（三）社区居家养老服务观念存在偏差。由于对社区居家养老服务的宣传不到位，社会大众对于这种新兴的养老方式了解甚少，甚至认为与家庭养老并无差别，使得人们的参与度较低，态度冷漠。而且，传统的“养儿防老”观念和崇尚节俭的观念，使得老年人不想为自己的老年生活投资一笔，没有形成正确的养老消费观念，抑制了其居家养老服务需求。在居家养老服务中存在这样一种现象：服务人员敷衍了事，没有真诚地对待老人;而部分老人认为自己购买了服务，却没能享受到最好的服务，这样就造成了服务人员不受尊重和服务的敷衍了事的恶性循环。由于职能部门对居家养老的重要性和迫切性认识不足以及老年人未形成正确的养老观念和消费观念，使得社区居家养老服务的发展受到极大的制约。
（四）未形成社区居家养老服务市场化。社区居家养老服务具有“体验品”的特性，市场主体为了追求利润最大化，在提供养老服务时可能会利用服务效果模糊的特点，产生投机性行为，从而影响居家养老服务的质量。当前鞍山市社区居家养老服务的推动力主要来源于政府部门，市场和社会缺乏自主提供居家养老服务的能力，且市场参与度较低。而且，由于鞍山市的养老优惠政策存在一些针对性，对非营利性和福利性的政策倾斜程度较大，使得一部分提供养老服务的企业不能享受全面的养老优惠政策。同时，各个企业间缺乏交流，未能形成产业集群和企业联盟，造成社区居家养老服务经验不能及时的共享，服务中所产生的问题和不足也不能及时的予以纠正和指导，这在很大程度上限制了社区居家养老服务市场运作环境的形成。
（五）政府在社区居家养老中的功能欠缺。目前，鞍山市居家养老三级机构尚未组建完成，特别是市级服务指导中心的人员、编制、场所等具体工作需要协调相关部门帮助解决。而且笔者通过调研发现，鞍山市下辖部分区门负责养老工作的科室仍为合署办公，业务人员严重不足。从长远看，养老服务特别是居家养老服务工作日趋重要，工作量与日俱增，建议成立专门科室或事业单位势在必行。在政策方面，鞍山市没有明确服务补贴的标准、方式、平台运营模式等重要举措，而且现有的法律法规是以家庭养老的思想上建立的，不是以社会福利化思想为指导制定社区居家养老的法规，在这在一定程度上限制了居家养老服务的深度发展。因此，鞍山市社区居家养老事业亟待营造一个良好的制度环境。
四、社区居家养老服务发展对策
（一）推进社区居家养老服务个性化发展。要积极探索多样化的社区居家养老服务项目，在能够满足老年人生理、安全低层次需求的同时，更要通过心理、精神、自我实现等方面满足他们的其他需求。社区工作人员要对本社区内的所有家庭进行走访调查，了解社区内各个年龄段老年人的身体状况和家庭状况，要因地制宜地利用鞍山市的养老资源，根据老年人不同的身体情况、经济状况制定不同的服务方案，要定期开展文娱活动、心理咨询、外出旅游等多元化服务。服务对象的选择方面应该不断扩大覆盖范围，不仅仅要满足城市三无、低保、高龄老人养老服务的需求，也要将所有老年人都纳入到社区居家养老服务的范围之内，充分利用区域养老服务优势资源，采取多种运作方式，从而为老年群体提供有效的养老服务。
（二）建设“质”“量”并重的人才队伍。要引进各类养老服务专业人才，鼓励专业医师到社区养老机构依法设立的医疗机构规范开展多点执业。政府可以鼓励高校与社区建立连接，将社区养老机构纳入护理类专业实习基地范围，并按照鞍山市有关政策给予实习实训补贴。在引进人才的同时也要强化老员工的专业化培训，定期对社区居家养老服务中心的工作人员进行技能考核和专业培训，并在培训名额和经费等方面给予补贴。对于社区中的优势老人应当对他们进行专业培养，促进老人与老人之间日常照料、康复护理等知识的学习交流，可以同步发展睦邻互助小组养老模式。此外，在社区居家养老服务中不能只依赖工作人员对老人提供服务，可以通过采取“劳务储蓄”、“时间银行”等激励机制，有效引导、吸收社会力量积极参与到社区居家养老服务中来，从而弥补服务人员不足的“短板”。
（三）通过宣传教育转变观念偏差。在老龄化社会服务方面，鞍山市可以学习香港的成功经验，提升老年人和社会工作者在社会中的地位，增加为老服务者的社会荣誉感和职业美誉度，促进双方在养老服务中能够互相尊重、共同奉献。政府和社区应当加强对社区居家养老服务的宣传力度，以消除鞍山市居民对社区居家养老的诸多顾虑。充分利用电子媒体宣传社区居家养老的同时，还应运用老年人能够更好接受的方式去宣传其优势。其次，各相关部门应派更多的工作人员深入社区，为每位社区居民详细的介绍社区居家养老服务的优势和缴费层次，特别是对社区群众关心的能够接受的服务方面要更加详细地介绍。最后，要动员已经享受社区居家养老服务的老年人向各个年龄阶段的社区居民区宣传，通过自己的亲身经历，增加其可信度，让每位社区居民真正认识到社区居家养老服务能够给自己的老年生活带来精彩。
（四）市场参与进社区居家养老服务中。福利多元主义理论认为，国家、市场和家庭只有联合起来才能发挥其各自的优势，弥补各自的不足，反之则都会存在一定的缺陷。要引入市场机制，平衡政府和市场的关系，在形成长期稳定关系的基础上建立竞争关系，为交易双方提供相应的约束机制。在政府制定合理的市场激励政策的基础上，市场主体间要加强交流沟通，社区居家养老服务的供给主体要定期的进行交流经验，拓宽服务范围，丰富服务项目，增加老年人的满意度。要有针对性地发展服务对象，可分为政府购买服务的福利对象、身体健康并有消费能力的老人、对养老服务有个性化和差异化需求的老年人三类消费市场。在需求增加的同时，市场主体要自我约束，避免投机行为和不诚信的行为，严格执行政府发布的服务标准，杜绝存在机会主义行为的市场主体，要明确市场化的根本目的是为老年群体提供质优价廉的养老服务。
（五）政府要履行在社区居家养老服务中的职能。基本公共服务均等化理论认为，基本公共服务是政府为了确保公民都能够平等享受公共服务，是事关人的生存与发展的社会服务，基本公共服务的提供者只能是政府，是公民应当享有的权利。当地政府要建立社区居家养老的扶持政策和支持体系，建成市、区（县）、社区三层联动的居家养老服务体系，统筹组织鞍山市居家养老服务工作，积极整合各类为老服务资源，尽快搭建起多功能的市级养老服务信息平台，将服务对象、人员、机构、队伍和社会组织紧密衔接，保证居家养老服务活动有效实施。可以通过政府购买社区居家养老服务的方式，为鞍山市“三无”老年人和城镇低保家庭中的失能老年人购买助餐、助医、护理等上门服务以及居家养老网络信息服务，提供紧急救援和生活帮助。
（六）发挥国有企业在社区居家养老中的作用。鞍山地区经济结构有自身的特点，国有企业数量较多，而且拥有企业型社区的大型国企不在少数。企业型社区中人际关系较为稳定，居民多为共事多年的同事，在企业员工退休后，由于对社区内的各方面的情况较为熟悉，老年人拥有原本的人际网络，不需要再重新融入一个新的环境，使得老年人的精神需要得到了满足。企业应对其辖区内的社区进行管理，优化社区生活环境，将社区周边的零散土地翻修整理用于养老照料中心和卫生医疗设施建设，并设有专业医护人员，发展由企业主导的“嵌入式”模式养护中心。还可以将企业所提供的养老服务辐射至周边社区，这样也会在一定程度上减少企业的财政负担。由企业工会将其社区内的退休职工组织起来，参加各种文体活动，丰富老年人的退休生活，并设立社区联合会，由社区内的居民推选出代表，将退休员工们的问题和意见定期的向企业汇报，并由企业负责解决。
五、结论
综上所述，鞍山市基本满足了社会养老需求和困难群体的养老服务保障，社区居家养老服务的发展也有了一定的成果，但还处于初级发展阶段，针对社区居家养老中存在的诸如服务模式“一刀切”、专业人才的缺失、服务观念存在偏差、政府功能的欠缺以及市场推动社区居家养老服务的格局尚未形成等突出问题和困境。本文通过对当地的调研访谈和借鉴现有文献所得经验，建议社区居家养老服务要个性化地发展，工作人员和老年群体要转变固有的观念，政府要履行在社区居家养老服务中的职能，市场要参与到社区居家养老服务中以及发挥国有企业在服务中的作用等。总之，需要政府、社会、社区和市场的多方努力来促进社区居家养老服务的完善与发展。
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