张欣
[提要] 随着混合所有制经济成为我国基本经济制度的重要实现形式，如何完善混合所有制企业公司治理机制成为当前面临的重要问题。混合所有制企业只有进一步完善党组织参与重大决策的工作机制，坚持党管干部的原则与董事会、经理层选人用人有机结合，真正实现党组织嵌入公司治理结构，才能保障和推动企业持续、健康发展。
关键词：混合所有制;公司治理;法人治理结构
基金项目：2018年度辽宁省社会科学规划基金一般项目：“辽宁省竞争性国有企业混合所有制改革的对策研究”（项目编号：L18BJY004）阶段性成果
中图分类号：F271 文献标识码：A
收录日期：2020年3月20日
发展混合所有制经济，是党的十八届三中全会确定的重大任务，是深化国有企业改革的重要举措。随着混合所有制经济逐渐成为我国基本经济制度的重要实现形式，如何完善混合所有制企业公司治理机制，成为当前深化国有企业改革必须面对的重要问题。混合所有制企业只有进一步完善党组织参与重大决策的工作机制，坚持党管干部的原则与董事会、经理层选人用人有机结合，真正实现党组织嵌入公司治理结构，才能保障和推动企业持续、健康发展。
一、问题产生的背景
随着混合所有制改革的深入推进，混合所有制企业所占比例日益提高。截至2018年底，国资委监管的中央企业及各级子企业中混合所有制企业户数占比已经超过70%。与单一所有制企业相比，混合所有制企业由于普遍存在资本构成社会化、股权结构和出资方利益背景多元化、经营方式市场化的特点，尤其是党组织与现代公司治理结构之间如何兼容的问题，给企业公司治理带来了新的挑战。
二、当前混合所有制企业公司治理机制存在的问题
（一）顶层制度中对于混合所有制企业党组织的定位有待明确。党的十八届三中全会之后，中央发布的系列规范性文件为混合所有制企业党的建设提供了纲领性指引，但是目前对于企业党组织的定位仍存在不同理解。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发54号文）提出，根据企业组织形式变化，同步设置或调整党的组织;中央《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中办发44号文）进一步提出，国有资本绝对、相对控股企业党组织发挥“政治核心作用”，其他混合所有制企业党组织在职工群众中发挥“政治核心作用”，在企业发展中发挥“政治引领作用”。因此有观点认为，混合所有制企业党组织的定位和作用根据国有资本的股权比例不同而存在差异。由此引发的争议是，如果混合所有制企业的资本结构发生变化，尤其是国有资本相对控股企业，如果因非公资本股权交易、转让、增持等原因而导致国有资本失去控股地位，党组织在企业中的地位和作用是否发生相应变化。
（二）党组织参与重大决策缺少相应的机制保障。党组织参与重大决策对于保证监督党的路线方针政策在企业得以贯彻执行具有重要意义，然而混合所有制企业由于缺少相应的机制保障，在一定程度上影响了党组织参与重大决策的范围和力度。
一是党组织参与重大决策的制度体系不完善。目前，国资委所属的中央企业集团层面已经全部完成章程修订，近3，100个二级、三级单位实现了党建要求进章程。党组织参与重大决策的机制已经基本健全，中央企业集团已经从制度上明确了党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。在国有资本控股企业，党建要求进章程得到了较好的落实。例如，中国一汽将党建工作要求写入了合资公司章程，中国石化股份公司党建要求进章程获境内外股东高票通过。但是有的企业存在以粗放化落实“前置程序”的现象，把“前置程序”理解成党组织代替业务部门先拿方案，还有的企业对党组织研究讨论事项把握不准，存在该上不上、凡事尽上的现象。在部分国有资本参股企业中，由于国有资本对企业的经营管理没有实际控制权，对于“党建进章程”工作的推进不到位，导致党组织说话没分量、办事没底气，无法在重大决策中发挥作用：有的企业章程中对于党组织在重大决策中的职责定位过于笼统，党组织的法定地位不明确;有的企业对于党组织参与决策的内容、程序以及“重大事项”的范围规定不够清晰;有的企业出于提升决策效率的目的，仍将党政联席会议作为决策机构;有的企业搞变通，出现一次会议、两次纪要的情况。
二是执行“双向进入、交叉任职”不到位。“双向进入、交叉任职”是党组织嵌入公司治理结构重要的体制保证，但是在混合所有制企业，由于企业党组织领导班子成员进入公司治理结构需得到其他投资方的认可，无形中增大了协调工作的难度。尤其是国有资本相对控股企业和国有资本参股企业，如果非公资本联合取得控制权，将对推行这一体制造成较大阻碍。部分企业领导班子党员比例不高，党组织与公司治理结构的融合程度有限，无法有效参与重大问题的决策，党组织的意志和主张难以在决策中得到充分体现。
三是不同国有股东所属党员代表之间缺乏协调机制，无法形成合力。对于多家国有股东共同出资参股的企业，虽然国有资本整体处于控股地位，但由于党组织成员隶属于不同的出资主体，分别代表不同出资方的利益，在进行重大事项表决时可能存在各自为政的风险，从而在一定程度上影响了党组织的凝聚力。
（三）党管人才的原则未能与市场化选聘有机结合。选人用人权是各出资主体最为关注的控制权之一。对于混合所有制企业而言，董事和监事一般由各出资方选派，经理层大多由董事会通过市场化方式选聘。出于逐利性目的，部分非公资本在选择股东代表和经营管理者时往往更加重视“能、勤、绩”，即候选人的管理能力和专业技术背景，而对政治思想表现的要求趋于弱化，存在重才轻德、以才蔽德、以绩掩德的现象。对于国有资本相对控股和参股企业而言，由于国有股东代表在董事会中没有人数上的绝对优势，无法对选任结果产生实质性影响。部分国有资本参股企业的党组织甚至在选人用人过程中缺少结构性制度安排，在用人决策前没有参与讨论，或是参与过程形式化、简单化，难以在人才选任机制中真正发挥作用。
三、进一步加强混合所有制企业党组织建设的相关建议
（一）完善顶层制度设计，明确不同类型混合所有制企业党组织的作用。中国共产党是工人阶级的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。企业党组织作为党的基层组织，理应发挥自身的先锋模范作用，在企业中团结和凝聚广大职工，宣传贯彻党的路线、方针、政策，这一地位和作用不应随企业股权结构的变化而改变。必须严格按照“中办发44号文”、“国发54号文”等国企改革系列文件要求，坚持“谈合作必谈党建”的基本原则，将设立党组织和依法开展党建工作作为混合所有制改革的前置条件，优先与重视党建工作的非公有制企业开展合作。但同时也需认识到，国有资本持股比例的变化会影响到国有资本对企业的控制力和影响力，进而影响党组织发挥作用的范围、途径和方式。国有资本绝对控股企业，党组织发挥领导作用具有相对完善的组织和制度保证;国有资本相对控股企业，党组织发挥领导作用要注重协调多元化投资主体的利益关系;国有资本参股企业，党组织的工作重点在基层，应注重在职工群众和企业发展中发挥政治引领作用，发挥作用的具体途径可参照中央《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》（中办发11号文）等对于非公企业党组织的相关政策要求，同时要履行好监督职责，保证国有资本保值增值。
对于国有资本相对控股和参股企业而言，由于非公资本总和超过国有资本，为防止企业作出损害国有资本或社会公共利益的决策，可以依据“国发54号文”和《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发36号文）要求，在企业章程中事先规定国有资本可以转化为优先股或者特殊管理股，并赋予国有资本在特定事项上的“一票否决权”，从而在治理架构层面避免因股权结构的变动削弱企业党组织的地位。同时，建议将党组织建设纳入《上市公司治理准则》，使混合所有制企业党组织开展工作有法可依。
（二）进一步完善党组织参与重大决策的工作机制。有效的工作机制是党组织参与企业重大决策的重要保证，因此必须积极探索有利于混合所有制企业党组织开展工作的相关机制，充分发挥企业党组织的作用。一是在公司规章制度层面为企业党组织参与重大决策提供保障。公司章程是企业内部的根本法，因此要持续推进党建工作进章程。公司章程中必须明晰“重大事项”的范围，以及企业党组织参与重大决策的具体权责和工作方式，保证企业党组织参与重大决策制度化、组织化、具体化。除公司章程外，还应鼓励企业制定更为详细、更具操作性的细化文件，保证公司章程中的有关规定能够落到实处。二是进一步完善企业党组织参与重大决策的程序。在目前普遍实行的“先党内、后党外”的决策程序基础上，进一步融入“先协商、后决议”的沟通决策机制。党政联席会议虽然不能作为企业重大事项的决策主体，但是可以成为企业党组织与董事会和经理层之间重要的磋商沟通平台。因此，可探索建立“先党内、再联席、后党外”的决策程序，即重大问题先在党内形成一致意见，尤其是不同国有股东的党员代表之间要达成共识，然后经过党政联席会议充分讨论，再提交董事会或经理层依法决策。同时，应建立工作报告机制，由党员董事向本企业党组织、本企业党组织向上级党组织定期报告相关事项，及时反馈决策结果。三是进一步丰富企业党组织参与重大决策的途径和方式。国有资本控制力较弱的混合所有制企业，党组织应充分发挥职工代表大会的作用。工会主席、副主席可通过法定程序，由企业党组织领导成员兼任，并在条件允许的情况下优先考虑国有资本代表。通过加强与职工群众的联系沟通，赢得各出资方和企业员工的认同和支持，进而间接影响企业的重大决策。
（三）坚持党管干部原则与董事会、经理层选人用人有机结合。混合所有制企业的党组织应根据国有资本在企业中的股权比例和控制力大小，灵活采用多种方式明确企业党组织在选人用人方面的政治领导责任，厘清企业党组织、董事会、经理层的管理权限，实现党管干部原则与出资人依法选派产权代表、董事会依法选聘经理层以及经理层依法行使用人权相结合。
对于国有资本控股企业，企业党组织要在“确定标准、规范程序、参与决策、推荐人选”方面发挥把关定向的作用：对于拟聘任的中、高级经营管理者，可先由企业党组织会同行政部门进行集体考察，再由董事会和经理层聘任或者任命;或者先由企业党组织负责对市场化选聘人员进行考察，形成候选名单，再由董事会和经理层通过差额方式择优选聘。有条件的企业，党组织成员应争取担任提名委员会主席，从体制机制上为党组织参与选人用人提供保证。
对于国有资本参股企业，党组织代表，尤其是党组织中的国有资本代表应争取列席监督整个选人用人过程，并对拟选任人员的思想政治素质和职业操守提出意见，从而为人员选拔提供政治保障，对所有聘任人员实施思想监督。
以上论述，是基于当前混合所有制企业党组织嵌入公司治理结构普遍性问题的一般分析。由于混合所有制企业在组织形式、股权结构、经营机制等方面存在较大差异，党组织嵌入公司治理结构的具体途径和方式需要因企制宜。需要进一步探索创新混合所有制企业党组织发挥作用的有效途径，重点在“融入”上下功夫，在“内嵌”上做文章，择机出台完善混合所有制企业党组织建设和公司治理结构的指导性文件，切实把加强党的领导与完善公司治理有机统一起来，不断完善中国特色现代国有企业制度建设。
主要参考文献：
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[2]黄妹仙.混合所有制企业公司治理研究[J].经营与管理，2019（8）.
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