□文/陈丁赫
（南京大学经济管理学院 江苏·南京）
［提要］ 北宋“青苗法”对北宋社会经济发展产生深远影响。“青苗法”虽然最终以失败告终，但其中所蕴含的福利经济学思想、税负的承担理论、时间价值初期理论、预算及管理控制理论等经济理论不仅在当时的北宋时期是先进的，而且对当今中国农业经济发展仍然有较大的启示意义。
宋代的商业发展达到了我国封建王朝的巅峰，甚至明朝在中期的发展也无法企及宋代的繁荣程度。但是，宋代商业的发展却无法代表整个宋代社会农民所真正面临的生活困境。当时的中国农民生活由于受到种种剥削，辛苦劳作数月，但是交租之后就基本所剩无几了，可以说，农民的生活非常艰苦。这是由于北宋在经济政策上并不太遏制土地占有与土地兼并，因此不仅“庶族地主”阶层通过经济手段与政治手段大量占有土地，而且随着土地“不抑兼并”政策的持续推行，宋代官员也逐渐占据了大量的土地。正如《宋史》中所记载，“承平日久，势官富姓占田无限，兼并冒伪习以成俗，重禁莫能止焉！”
大地主无限兼并土地带来的结果是广大自耕农以及半自耕农的破产，而这些农民，就不得不成为大地主家的佃农。正如苏洵曾经写道：“方今天下之田……田非耕者之所有，而有田者不耕也。耕者之田资于富民，而田之所入，己得其半，耕者得其半。”我们由此可以看到当时中国农民生活受到的剥削程度还是比较深的。在这种背景之下，王安石开始实行变法，在1069 年推出了具有深远影响的“青苗法”。
王安石推出的“青苗法”在很大程度上发展了自春秋以来中国一直所沿用的常平仓制度，“青苗法”也称常平新法。常平仓制度是我国古代社会一项较为重要的仓储制度，其设置的最初目的是调控粮价、稳定市场。但到唐后期，它的社会职能发生了一些转变，先是在广德、大历年间被纳入朝廷的敛财轨道，接着在元和以后又兼有了义仓的赈济功能，社会救济色彩逐渐加重。常平仓法自春秋以来一直沿用到今天。比如，2019 年猪肉价格飞涨，政府就通过向市场投入储备猪肉的方式来缓解猪肉价格。而在2021 年猪肉价格较低时，政府即加大储备猪肉，防止因为肉价过低而损害养殖户的利益。王安石青苗法的中心思想即在于：“因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之费”。王安石充满着“民不加赋而国用足的”的变法思想在熙宁年间逐渐深入起来。青苗法提出：“诸路以见存常平、广惠仓的一千五百万石钱各为本，如是粮谷，即与转运司兑换成现钱，以现钱贷给广大乡村民户，有剩余也可以贷给城市坊郭户。令出息二分，随夏秋税输纳，愿输钱者从其便；如遇灾伤，许展至丰熟日纳。但约熟时酌中物价，若熟时物费，即许量减市价纳钱。”
青苗法通过把钱借给农民，能够帮助农民度过饥荒岁月。在收成不好的时候，农民能够免遭高利贷的压榨，能够保护住自己的土地。而地方政府将收取上来的资金用于兴修一些基础设施或者公共设施等。按照财政学的理论，政府承担了公共品的职责。农民上缴的借款利息等产生了相应的正外部性的效益，提升了社会整体福利。青苗法使得无论是基层农户还是地方政府都得到了更充裕的发展资金。因此，在某种程度上，青苗法的农业发展政策不仅在当时达到了济民惠民的效果，而且其深远意义在于自北宋开始，中国逐步开创了借贷制度，开创了金融体系。
一、“青苗法”提出的核心理论
（一）福利经济学思想。王安石提出，“若物价抵平，即有当纳本色，不收其息，或止收一二分息之时，多少相补，比《周礼》贷民取息立定分数已不为多。”这里谈到了当代经济学的实际利息以及名义利息的概念。也就是说，如果粮价过低的话，会导致实际利息过高，则官府可以只收本金，免除相应利息，或者只收一分或者二分利。其后，青苗法又规定：“为其来日之不可继也。不可继，则是惠而不知为政，非惠而不费之道也，故必贷。然而有官吏之俸，辇运之费，水旱之逋，鼠雀之耗，而必欲广之，以待其饥不足而直与之也，则无二分之息可乎？”也就是说，如果粮价升高时候，农户卖粮的话，就能够获得较多的利润，那么农民交付的利息也不得超过两分。从上述表述中可以看出，政府所收之钱，皆用于国家建设用度上面，取之于民，还之于民。可见王安石提出的“青苗法”充满了福利经济学理论的思想。但是有人认为王安石颁布青苗法的时候，政府不在青苗法的政策下获利，朝廷并不通过青苗法赚钱。也有人提出，朝廷无所利其入应该将利息全部免除掉。这样的问题显示出反对青苗法政策的人更多考虑的是眼前的利益得失，而对“青苗法”农业政策中蕴含的福利经济学思想认识不足，而这也就是王安石变法推行下去会如此艰难的重要原因之一。
（二）税负的承担理论。随着“青苗法”农业政策的推出，也有人认为“青苗法”加重了百姓的赋税重担。反对者认为，按照“青苗法”规定，百姓要在原有赋税的基础上，再多加一笔青苗利息的费用。“言者谓百姓各有本户税赋及预买绸绢，又生此一重预给青苗钱，则人户不易。”王安石对此异议反驳道，“百姓税赋之外，逐路承例科敛，名目诚多。然当阙乏之时，不免私家举债，出息常至一倍，此所以贫者愈困也。今贷与常平本钱，乃济其艰急，又止令约熟时中价例纳斛斗，至于时物价贵，然后令纳见钱，比元本不得过二分，即是免于兼并之家举一倍之息，民户有何不易？”言下之意，百姓虽然税负很重，但是青苗法的推行就是为了解决百姓的负担问题。以往百姓在收入低下的同时还帮高利贷债主承担了高额的政府税负，而青苗法的提出使得百姓借款可以不再依赖于大地主，可以不再替债主承担税负，使得税负能够得到更好的分配。当百姓匮乏时，由于以前只能向豪强大户借高利贷以艰难度日，其贷款利息常常达到本金的一倍之多。高利贷对于百姓的剥削程度由此可见一斑。而根据“青苗法”的规定，如今百姓不需要向高利贷借钱，而只需向官府借钱，而且利息还不到两分，并且利息还会根据市场情况酌情进行调整。“青苗法”本身的设计在当时还是较为先进的，但是却遭到了很多反对，以至于“青苗法”的推行遭到了失败。主要原因之一在于，虽然“青苗法”政策本身目的就是为了解决百姓由于高利贷而承担过重的税负问题，但是反对派并没有厘清“青苗法”目的与解决百姓的税负之间存在的因果关系，而且从当时的反对派的声音中，也可以看出很多官员并不想为实施“青苗法”而去担责。这是因为民间高利贷利息再高说到底也是民间的自发行为，与官府的行为无关，但是根据“青苗法”，如果现在借贷改成统一由政府发放的话，那么一切的后果还要由官府来承担，或者说是要由官员自身个体来承担发放与回收贷款的责任，这是很多官员所不愿承担的，因此很多朝中官员积极反对推行青苗法。除此之外，还有一个主要原因在于对农民信贷机制与信贷制度安排上有所缺陷，导致当时的农民贷款意愿不足，而且宁愿向高利贷借款也不向政府进行低息贷款，这个结果就背离了“青苗法”实施的初衷，即解决民间借贷的高息问题和农民赋税过重的问题。基于农业的特殊性，在现代中国农业金融体系建构中，可以采取一些有效措施来促进农业金融的发展。比如，可以“通过额度积分的形式对借款人进行激励，对于信用良好的客户增加其额度积分，当客户出现风险指标时降低其额度积分，从而降低不良贷款产生的概率”。因此，“青苗法”推行失败的原因对于当今的中国农业金融制度具有重要启示意义。
（三）时间价值初期理论。为了解决当时北宋统治者面临的由“三冗”问题带来的财政紧张现象，有人建议，只要大家都躬行节俭，避免浪费，自然就“国用不乏”，即“言者谓但躬行节俭，常节浮费，自然国用不乏，何必使与利之臣四出以致远近之疑”。在这里一些人所提出的节俭建议，面对的是中国自古以来的人人自给自足的社会传统。在传统农业社会中，如果人人都自给自足，不争不抢，确实能够使得社会平稳发展，但是对社会经济发展的推动是有限的，而且任何一个社会都会面临着资源的分配问题。因为有资源的存在就一定存在如何分配的问题。而当传统的自给自足的农业社会受到外界变化的冲击时，资源的二次分配就会成为传统农业社会的重要问题。王安石也正是看到了资源二次分配问题的存在，所以提出了改革。他提出“先王之政，未尝不以食货为始，张官置吏，大抵多为农事也。近世以来，农人尤为困苦，朝廷但有徭役加之，初无岁时补助之法，近自京畿，陂防沟洫多有不治，乃至都城侧近，往往绵地数百里弃为污莱，父子夫妇，流离失业，四方遐僻，不问可知。一方水旱，则饿死者相枕藉，而流移者填道路。”大意是说，中国历史上大部分的时期，政策出台大部分都是以吃穿用度为基准，设置百官初衷即在于促进农业更好地发展。但是随着资源的逐渐增多，资源配置的逐渐不均衡，农民的生活尤其的困苦。当农民生活因外界冲击而受到影响时，最开始并没有政策补助，导致绵延百里，父子夫妇，流离失业，一碰到水灾、旱灾，则饿死者遍地，到处都是流离失所的人。如河北发生饥荒，则漕运江淮的粮食来救济，但是杯水车薪，于事无补。而如今青苗法的推行，青苗官的设立，使得各地的农田水利等事务能得到有效的管理，而且各地政府还可以用收上来的青苗法本息来兴办基础设施建设，赈济贫弱。不仅在荒年时候，是更为有效的一种治理手段，而且在丰年时候，“青苗法”建构起来金融制度，也能够使社会的资源得到更有效的利用与分配。因此，“青苗法”政策本身不仅有经济福利思想，而且“青苗法”所推行的政策，不仅考虑到了丰年时候，而且还考虑到了荒年时候，如何去实施的问题。可见，“青苗法”推行是一种资源再分配的跨时间的金融配置制度，这是我国历史上第一次对金融制度上的时间价值理论产生的实践探索，而且时间价值理论在今天也具有启示意义。
（四）预算及管理控制理论。王安石提出“青苗法”之后，有的人提出了反对意见，即“今常平千馀万缗散作青苗钱，民所欠负，财力既竭，加以水旱之灾，不得不为之倚阁，因郊救除之。十年之后，千馀万缗散而不返矣。常平旧法，自古立制，而无失陷之弊，不当变改。”也就是说，将常平仓散做青苗贷款贷出之后，百姓遇到水灾旱灾，则不得不为之免除本息，那么长期以来，常平仓就要亏空。王安石对这种反驳意见回应道，“常平新法，预给价钱，并令公人识认，又须十户以上为一保，如河北又须保内有上三等户一人，自来预买绸绢及给青苗蚕盐，其关防法未能备具如此。乃不闻有拖欠除放，则常平新法自非官吏故欲沮坏，不容独致失陷官物。”也就是，常平新法在贷款前需要富户为下层农户进行担保，实施之后，很少会发生逾期不还的现象，如果不是不良官吏从中作梗、故意破坏新法推行的话，那么常平仓亏空的问题就不存在。所以，“青苗法”是对旧的常平仓制度的完善。旧法增加储蓄、抑制兼并、赈济贫弱的方法还不够完备，又缺少专门的管理机构。这就导致很多地区经常会买入很贵的米，但是却长达十年无法将这些米全部卖出，无益于赈济救灾。为了顺利推行新法，统治者还专门设立了提举司这样的监察部门，其目的就是为了更好地管理监督预算的情况，更充分地管理各地粮食之间的买卖。同时，也是为了防止一部分官员监守自盗，贪污腐败。设立监察部门，不仅与现代的许多公司管理理论极其相似，而且其采取的这种分区块的治理模式，既能够保证各区域发展的自主性、自由性，也能够保证中央对于地方政策实施的监督。所以，“青苗法”的制度设计，在预算管理以及经营模式管理上也同样是具有先进性的，而且在今天又具有实际的启示意义。
总之，王安石在青苗法中提出的种种金融理念在当代极具先进性。王安石青苗法不仅是农业贷款，其更核心之处是减少了地主对于农产品的控制，将农产品纳入到市场中来。不但把农民从沉重的乘人之危的高利贷负担中解放出来，而且使他们能够在偶遇资金短缺时不必中断农作，同时还可以起到平抑谷价、保护城市消费者的作用。王安石应用常平仓里的粮食余额作为青苗法的启动贷款资金，进行财富运作，将借款人主体从大地主转移到政府，从而对于各地的资源有一个更好的分配，使得资源的流通性更强。青苗法作为王安石思想的主题，汇集了王安石的重要变革思想，是中国金融市场思想的开端性事件。
二、“青苗法”对中国农业发展的启示
1985 年1 月，国务院印发《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（以下简称《政策》），对于我国一直以来实行的农产品统购统销方式进行了改革，将农产品逐渐纳入到市场经济中来。《政策》降低了政府对于农产品的控制，不仅鼓励农产品通过合同和市场进行自由的销售，而且在一定程度上也提高了农产品的市场化程度，体现了“青苗法”对中国农业发展的实践启示意义。由于农产品市场化程度的提高，其结果就是市场对资源配置发挥了决定性作用。根据市场经济发展规律，农民能够根据自己的需求来决定产品的生产与销售数量，这不仅提高了农业产品的产值，也提高了人民的福利，并在一定程度上降低了人们的税收负担，因此《政策》对中国农业经济发展具有深远影响。为探究国务院的农业政策对于农业生产的影响，本文的思路是采取双重差分法进行政策效应分析。
（一）模型构建。1985 年的《政策》在很大程度上提高了农产品的市场化水平，对于不同省份的农业产值产生了不同的影响。由于不同省份的自然环境不同，因此农产品的发展程度也有很大的不同。因为各省环境差异的存在，才形成了诸如山东这样的农业大省，《政策》对于农业大省和农业弱省的影响有很大的差别，这为采用双重差分法提供了一个良好的“准自然实验”。本文认为，诸如河南、山东、江苏、黑龙江等一些农业大省对于《政策》的敏感度会更高。原因在于农业产值是这些省份的一个重要的产值来源，各省政府对于其农业发展更为重视。本文在这里将对于《政策》更加敏感的农业大省作为“实验组”，而把农业并不发达、发展不依赖于农业的省份作为“控制组”。
在双重差分法中，是否受到政策影响为虚拟变量farm，将受农业政策影响的一组作为实验组，赋值为1，受政策影响较小的控制组赋值为0。本文以1985 年为政策实施的基准年，以政策实施的时间先后设置虚拟变量policy。政策实施当年及以后的时期赋值为1，对政策影响之前的时间赋值为0。
根据实验组与控制组的分配情况，可以将样本分为四组：第一组是1985 年政策推行以前的控制组，即farm=0，policy=0；第二组是政策推行之后的控制组，即farm=0，policy=1；第三组是政策推行之前的实验组，即farm=1，policy=0；第四组是政策推行之后的实验组，即farm=1，policy=1。由此，本文利用实验组和控制组及其两个虚拟变量设置DID 模型的交互变量，即did=farm×policy,代表政策对于行业所带来的净效应。
本文主要采用1980～1992 年间各省份的农业总产值面板数据进行DID 模型的构建：
式中，被解释变量Grssotptvaloffarm 为各省份农产品总产值，farm为各省的个体固定效应，policy 为时间固定效应变量。β3为核心参数，表示政策对于各省份农产品产值影响的净效应。如果β3为正，则认为政策对于农业产品产值有促进作用，反之则有抑制作用。
（二）描述性统计。被解释变量是Grssotptvaloffarm，为1980～1992年间各省份的农产品产值，核心解释变量为did，为本文根据各省的农业发展、自然环境特性以及政策的影响统一赋值。从数据的描述性统计中可以看出，数据不存在缺失的问题。（表1）
表1 数据描述性统计结果一览表
（三）DID 回归结果。本文使用了聚类稳健的标准误，将不同省份不同年限的所有观测值组成一个聚类，在聚类标准误下对于上述双重差分模型进行回归估计。从结果中可以看出，《政策》对于农产品产值有着明显的促进作用。（表2）
表2 DID回归结果一览表
从估计结果可以看到，did 的参数估计为73.136，且在统计水平1%条件下显着，可以认为政策的提出对于农产品产值具有正向作用。而时间固定效应和个体固定效应的参数估计也都为正，且在统计水平1%条件下显着。这印证了本文之前的样本赋值，各省份的自然环境的不同即会影响各省份的农业产值。时间固定效应表明，随着改革的不断深化与科技水平的不断提高，机械化程度不断加深对于农业产值也有着促进作用。根据DID 模型结果可以看到，《政策》大大提高了农产品的市场化程度。这在一定程度上继承了王安石的福利经济学思想和税负承担理论，使得资源能够在时间和空间上得到更合理的分配，这其实满足了“青苗法”的底层逻辑之一。资源配置效率的提高促进了农产品生产效率的提高，对于提高农业产值有着正向的促进作用。
（四）平行趋势检验。对于DID 模型来讲，平行趋势检验是重要的稳健性检验。其可以证明在政策效应实施前，实验组和控制组要具备共同的趋势，而在政策实施之后，实验组与控制组要有显着性的差异，这样能够达到排除其他变量对于参数估计的干扰的目的。
平行趋势检验的结果显示，1980～1985 年，即政策实施前的年份控制组与实验组的变化趋势并没有显着差异，而在政策变化后的一年一直到1992 年，控制组与变化组都展现出了明显的差异性。政策延后一年起作用的原因，本文认为是各省的收获时节不同，有些省份是一年一熟，有些省份则是一年两熟，这就导致各省的农产品加入到市场化体系的时间不同，故呈现一种政策影响滞后一期的现象。但是整体上并不影响市场化对于农产品产值的促进作用。（图1）
图1 平行趋势检验结果图
（五）安慰剂检验。双重差分法虽然已经控制了个体效应和时间效应，但是可能存在一些非观测的省份特征因素使得参数估计出现偏误。本文借鉴参考了周茂等（2018）的安慰剂检验方法，对这些可能遗漏的非观测特征是否会影响估计结果进行检验。
本文在检验中进行了500 次随机抽样试验，从检验结果可以看出几乎全部的参数估计值都小于上文did 的参数73.136，这说明结果有偏是一个不可能发生的小概率事件，进一步验证模型的稳健性。（图2）
图2 安慰剂检验结果图
三、结语
“青苗法”是中国农业发展中对农业金融制度的一次先行尝试，在中国农业经济发展历史中具有重大意义。“青苗法”中所蕴含的福利经济学思想、税负禀赋理论、时间价值理论、预算管理理论等经济理论是具有先进性的，如果在当时真的能够很好地实现其经济效能，中国社会将会取得更大发展。但是，由于当时封建制度的局限性，“青苗法”政策无法得到有效执行，这也是王安石变法失败的主要原因之一。正是由于先进的制度思想与当时的社会制度并不匹配，造成了改革推行的困难。但是“青苗法”思想中所蕴含的先进的经济制度理论、先进的制度改革终将成为中国社会发展进步的基石，并为日后中国金融体系的构建奠定了基础，而且对当今中国农业发展仍然具有重要的启示意义。
