丰世杰
一、前言
新形势下，我们打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，既要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上做好乡村振兴这篇大文章，还要继续推进脱贫地区群众生活品质的提升和优化，实现脱贫致富，达到共同富裕的目标，为助力乡村振兴和农业发展打开新局面。这不仅关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，同时还会影响到进一步建设社会主义现代化国家以及实现我国的第二个百年目标。本文从县级财政角度出发，对财政衔接推进乡村振兴补助资金的使用和管理进行分析和探讨，论述其中存在的重点和难点问题，提出优化资金使用管理的策略，助力乡村振兴。
二、财政衔接资金管理的重要性
（一）有利于脱贫县巩固拓展脱贫攻坚成果
第一，财政衔接资金管理最重要的就是针对能推动本地产业发展的资金支持、本地产业发展所需的贷款利息补助、推动本地产业及经营发展的培训经费等对监测帮扶对象提出有针对性的预防性措施和事后帮扶措施，这两类措施直接关系到脱贫县巩固拓展脱贫攻坚成果；第二，财政衔接资金管理是有利于帮助本地居民实现搬迁优化生活的项目，能加大对于搬迁区或安置房区域公共服务岗位或一些综合服务岗位建设，并且这些补助能够缓解贫困县财政压力，为助力乡村振兴和农业发展打开新局面[1]。
（二）进一步推动乡村振兴政策的衔接
基于本地农村的实际环境情况，加大对于一些农村基础设施的建设力度，水、电、路、网等基础的农村配套体系，包括农村旱厕问题的解决、垃圾的清运问题等[2]，注重对本地区少数民族或传统特殊产业的保护与发展，可以通过以工代赈或基于国有资金建设项目等方式进行补助。所以，加强财政衔接资金管理更有利于支持财政衔接推进乡村振兴[3]。
三、影响财政衔接资金管理的原因分析
（一）财政资金审批流程复杂
特别是脱贫县这一级，衔接资金实行资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”。县级管理人员需要根据县级实际发展规划、未来发展方向对重点发展特色优势产业等项目进行管理，并需要结合情况进行一层层的审批。在进行审批流程的过程当中，需要耗费大量的人力和物力，从而保证项目的投入符合科学性、合理性且与本地的未来发展方向相符。在确定项目之后，为了保证项目的有效落实以及相关建设目标的实现，还要确保支出的合理、费用的专款专用。为把项目建设好，投入款项之后要取得成效。
（二）由于项目实施者的理念不同，对于财政衔接资金申请和使用的认知存在差异
比如正面清单与负面清单、乡村振兴与衔接乡村振兴、项目变更、增量及隐蔽、项目竣工验收与审计、公示公开等问题。财政部门要求相关部门在申请资金时，需要对资金的用途及使用原因，对于资金的大小及具体的落实要结合预算，确保资金使用在预算范围之内，条目清晰，账目明确，以免导致项目立项不精准、实施进度慢、竣工验收流于形式、第三方审计泛滥、资金执行率低等问题出现[4]。
（三）衔接资金的绩效评价难度大
绩效评价必须贯穿项目立项、资金分配、执行、监管、考核的全过程。从绩效目标的设定、审核、批复、运行监控到绩效自评都是技术活，不仅工作量大而且难度也大。另外，由于县级主管部门、乡镇、村级的管理人员业务参差不齐，绩效评价工作难免会出现一些基础的问题。
四、财政衔接资金管理中存在的问题
（一）财政衔接资金项目储备不足，项目质量有待提升
一是村级在组织召开村两委会或党员代表大会、村民代表大会时流于形式，立项意见不明确，申报项目预期绩效目标、利益联结机制不全，公示公开不透明。二是乡镇对申报项目的真实性、必要性以及建设内容、资金概算、预期效益、脱贫户和监测对象参与情况及利益联结机制等审核不严。三是各相关行业主管部门对项目申报、评审和报批未完全按入库要求审核，甚至有倒做项目库的情形，导致入库项目数量多、质量不高从而难以实施。
（二）脱贫县不重视财政衔接资金预算方案的制定
现阶段，县级相关部门对于衔接资金的分配比例也在逐步提高，因此，在管理衔接资金的时候必须要先完善相关的预算和评估方案。但是，关于衔接资金的使用又具有多样化多途径的特征，整体的情况比较复杂，导致相关部门在制定相关预算方案的时候存在不清晰，不合理，不科学的现象或存在明显的片面性[5]。
（三）脱贫县财政衔接资金使用过程中管理意识淡薄
资金使用部门对财政衔接资金管理意识淡薄，只重视结果不重视日常管理工作，整体行为过于片面、敷衍。由于管理人员在日常工作中缺少主动性，对于财政衔接资金认识不够全面，很难深入掌握管理理念，导致在完成日常支付任务和审核任务时存在一定的难度，进而出现管理部门不能理解工程、技术等资金需求。处理申请资金经验不足，对资金管理缺乏深度认知，在资金使用过程中缺乏规范性，出现随意变更项目、竣工结算不规范等问题。
（四）脱贫县财政衔接资金使用过程中难以避免负面清单的问题
县级财政衔接资金安排项目时经常会遇见负面清单的问题：资金使用者认为建设内容是正面清单不涉及负面清单，或者出现“打擦边球”的情形，甚至出现部分领导或权威人员都认为项目可行并给财政管理部门施压；或者项目实施部门修饰项目实施方案，在实际实施过程中随意变更、增加、修改项目建设内容等。
（五）脱贫县不重视财政衔接资金绩效管理工作
一是项目实施单位对衔接项目缺乏充分的可行性研究、绩效目标设定不合理、运行监控和项目绩效自评流于形式；二是县级项目主管部门对项目实施单位设定的项目绩效目标的审核、批复流于形式；三是财政部门指导督促县级项目主管部门和项目实施单位开展项目资金绩效管理力度不够，在拨付衔接推进乡村振兴资金时，对绩效管理不规范的项目没有严格按要求执行；四是财政部门会同有关部门对单位自评和部门评价结果进行抽查复核工作力度不够。
五、提高财政衔接资金管理的对策
（一）脱贫县必须重视财政衔接资金项目库建设，加强项目储备
部分地区可以结合自身的情况建设一些具有集成性、系统性的项目，推动整体项目的收益提升，实现乡村振兴政策的发展。要优化项目入库程序，到村到户项目应全面按照乡、村、县的顺序进行申报、审核、审定；对于一些大型、存在一定规模化的项目可以由相关行业部门或地方乡镇结合自己的情况征求地方相关人员的意见之后按照流程公示入库，且公示公告时间不少于10天。村两委和驻村工作队组织召开村两委会或党员代表大会、村民代表大会，广泛征求意见，提出立项意见，确定村级申报项目（含预期绩效目标、利益联结机制等），并在村内予以公示后上报。乡镇党委政府要对申报项目的真实性、必要性以及建设内容、资金概算、预期效益、脱贫户和监测对象参与情况及利益联结机制等进行审核，审核后在乡镇公示，报县级相关部门针对项目的实施进一步审核；相关部门审核的项目主是要对该项目的合规性、可行性、科学性进行论证审核。对于本地区的脱贫攻坚及乡村振兴的相关项目由地方的乡村振兴部门牵头和整理之后，按照一定的顺序进行入库。加大对于入库项目的审核，相关主管部门要充分发挥出审核职能，审核这些项目是否属于脱贫攻坚和乡村振兴的项目范畴，加大对于关于脱贫成功人口的返贫监测工作的重视力度。对于有助于本地产业发展、带动本地人口增收、优化地方群众生活质量、资金效益突出的项目应优先安排。乡镇报县级行业主管部门论证审核后，再由行政主管部门交给乡村振兴部门汇总，最后提交到县委农村工作领导小组进行复查审核。审批通过后进行公示公告，经公示公告无异议后，将项目库录入全国防返贫监测信息系统。项目库不得随意调整，原则上入库的项目一年最多调整两次。同样，对于入户的项目要进行动态化管理，结合实际的项目需要。将三年尚未执行的项目进行清库，如果需要重新入库的话，需要按照新项目进行审批。
（二）脱贫县必须重视财政衔接资金预算分配问题，加强预算管理
衔接资金使用管理的县级项目主管部门必须切实履行资金使用管理职责：一是县级项目主管部门负责提出资金分配建议并及时将年度资金使用计划报送县实施乡村振兴战略指挥部和县财政局；二是县财政部门负责预算衔接资金安排、审核资金分配建议、拟定资金分配方案；三是县实施乡村振兴战略指挥部负责，从全县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接项目库中遴选优质项目编报年度项目计划，具体要落实到县级项目主管部门；四是县财政部门按照指挥部年度项目计划下达年度资金指标。衔接资金预算指标一旦下达后原则上不予调整，确需调整或调济的可以在每年的8月份调整一次。县级项目主管部门和项目实施单位必须按照项目预算组织项目实施，保证项目资金专款专用。
（三）脱贫县必须完善财政衔接资金管理制度，加强资金监管
脱贫县要与时俱进地完善财政衔接资金管理制度、办法及“双台账”管理制度等。同时，要求县级项目主管部门和项目实施单位对项目规划设计、招投标（含“两议两公开”“三重一大”或政府采购）、项目实施、绩效评价、竣工验收、项目报账、公示公开及后续监督等工作进行管理，按照“谁主管、谁负责”要求和权责对等原则落实监管责任。第一，县乡两级财政部门履行资金监管主体责任，县统筹整合办设立衔接资金管理总台账，乡镇财政所设立衔接资金管理乡镇明细台账；第二，县级项目主管部门和乡镇人民政府履行项目监管主体责任，县级项目主管部门应设立本行业衔接项目管理台账，乡镇人民政府应设立乡镇衔接项目管理台账；第三，县财政局要组织开展衔接资金全覆盖检查，并会同县委督查室、县政府督查室负责督查各部门项目建设和资金使用情况；第四，县纪委监委、县审计局要负责对衔接资金使用情况开展监督检查，及时发现、纠正、查处问题，确保资金使用安全高效。
（四）脱贫县必须完善财政衔接资金项目跟踪制度，加强绩效管理
第一，项目实施单位对衔接项目要合理地设定项目绩效目标，对正在实施的项目进行运行监控，同时还要对完工的项目进行绩效评价；第二，县级项目主管部门对项目实施单位设定的项目绩效目标进行审核，并对审核合格的项目下达绩效目标批复，没有绩效目标或绩效目标不合格的项目一律不予申报；第三，县实施乡村振兴战略指挥部完善项目库建设时，对没有绩效目标或绩效目标不合格的项目一律不得纳入项目库管理，更不得予以批复；第四，财政部门在拨付衔接资金时，对没有绩效目标批复的项目一律不予拨款及对没有项目绩效目标自评表并形成自评报告的一律不予拨付尾款；第五，县实施乡村振兴战略指挥部分配年度绩效评价项目资金时，对年度绩效评价优秀的部门和乡镇在安排绩效评价结果运用项目时予以倾斜。
（五）脱贫县必须完善县级报账制，严守支付流程
衔接资金报账时，必须以正式批准文件（或上级批复的项目实施方案）为报账依据。报账总额以批准的该项目资金数额为限，不得超额报账。如有结余，应及时上缴国库。衔接资金必须建立规范的审批制度和支付流程，严格按照预算一体化和国库集中支付制度执行，使资金直达项目施工单位、商品或服务提供单位。县主管部门负责实施的项目资金由国库直接支付，乡镇、村实施的项目资金由财政所直达项目施工单位、商品或服务提供单位。对到户的奖补资金由财政部门通过“一折通”发放到户，坚决杜绝向乡镇、村级或其他实有账户划转资金。
（六）脱贫县必须重视法律意识的建设
脱贫县应结合自身的情况，强化对管理人员的法律知识培训。同时，重视对于一些项目资金和预算相关管理人员的思想培训工作，能够建立正确的法律认知。确保其在财政衔接资金的使用、管理和监督过程中不出现任何纰漏。财务管理人员也要严格按照相关的法律法规对资金进行管理。
六、结语
加强脱贫县财政衔接资金管理是确保衔接推进乡村振兴项目顺利实施的关键。脱贫县在管理财政衔接资金过程中要建立规范的项目入库程序、科学的预算管理、项目资金管理、全面绩效管理等制度，同时更要增强管理人员的法律意识，才能避免纰漏，保证财政衔接资金使用效率提高，全面助力乡村振兴。
引用
[1]高宁.财政专项资金管理使用中存在的问题及提高资金整体效益的对策研究[J].会计师，2009，106（7）：88-89.
[2]吴佳.财政专项资金管理的问题及对策分析[J].财会学习，2021，315（34）：59-60.
[3]陈良全.县级财政专项资金运行管理中存在的问题及对策研究——以S省A县为例[J].财经界，2020，556（21）：3-4.
[4]韩小莲.县级财政专项资金预算绩效目标管理存在的问题及对策探讨[J].商情，2020（8）：108.
[5]马瑞红.乌兰察布市财政扶贫专项资金管理存在的问题及对策研究[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2019.
作者单位：湖北省黄冈市团风县财政局
