2015年12月，经全国人大常委会授权，怀化沅陵、麻阳成为全国“农村承包土地的经营权”和“农民住房财产权”抵押贷款“试点”县。农村“两权”抵押贷款对于唤醒农村“沉睡资本”，增强农村土地资源效能，推动乡村振兴发展具有重要意义。本文通过结合两县的试点实践，就当地开展“两权”抵押贷款试点工作现状和存在的问题进行分析，并提出相关建议。

一、“两权”抵押贷款试点主要做法及成效

(一)建立试点工作运行机制。一是成立领导小组。怀化沅陵、麻阳两县成立了以政府主要领导为组长、主管领导和人行行长为副组长、有关部门为成员的“两权”抵押贷款试点工作小组，工作小组办公室设在人民银行。二是建立联席会议制度。每季度最少召开一次“两权”抵押贷款试点工作情况联席会议，研究解决试点工作中存在的困难和问题，及时完善工作措施。三是建立工作督导机制。将“两权”试点工作纳入相关部门、乡镇考核内容，并实行奖惩措施。

(二)搭建产权流转三级平台。通过搭建沅陵、麻阳农村产权交易服务中心，建立价值评估专业人才库。初步形成了分工明确，上下贯通的县、乡、村三级集土地流转、交易、仲裁“三位一体”的农村产权服务平台。同时通过农村信用体系建设，搭建信用信息共享平台，全面建立信息采集、信用等级评定、信息应用和共享等机制，为“两权”抵押贷款试点创造良好信用环境。

(三)创新“两权”抵押贷款发放模式。一是“两权”直接抵押贷款。即农房、农地直接向银行申办抵押贷款。目前通过这种模式发放的贷款余额1.72亿元，占“两权”抵押贷款余额的80.68%。二是“两权”反担保抵押贷款。该模式由合作社“社员”自主设立贷款风险担保金，担保金存入金融机构，“社员”以自有农房、农地在合作社内部设置抵押，金融机构根据“社员”单个授信额度，再按照1：8比例核定贷款放大倍数，若“社员”不能按时履行还款义务，则由合作社先行垫资还款后自行催收，当“社员”未在规定时限内归还垫资，合作社则有权处置社员抵押物。如：麻阳县谭家寨乡楠木桥村通过创办楠木桥生态种养专业合作社，内部设立贷款风险担保金260万元，目前累计发放“两权”抵押贷款88笔，金额1357.8万元，余额32笔，214.3万。三是“农地经营权抵押+其他产权共同抵押贷款”模式。以农地、农房为主，其他资产如厂房、机械设备、茶园等资产作为附属抵押物进行抵押。如，沅陵农商行对该县知名企业“官庄干发茶业”、“湘西牧业”、“凤姣碣滩茶业”等，通过质押上述资产，分别给予了1500万元、1200万元、500万元的“两权”抵押贷款授信。

(四)探索建立风险缓释机制。一是动态建立风险补偿基金。沅陵县按照参与银行、贷款增量每年适时增加风险补偿基金，目前风险补偿基金规模达1100万元，对抵押物处置后贷款仍有损失的按实际损失贷款本息的20%给予补偿；麻阳县建立了1000万元的农房抵押贷款风险缓释补偿基金。对抵押农民住房财产权处置后贷款仍有损失的，按实际损失贷款本息的35%给予补偿；对抵押农民住房财产权暂不能实现处置的，经试点工作领导小组核实审批后，给予农房抵押贷款本金进行缓释。二是建立风险挂靠机制。将县内各种涉农补贴、奖励资金、项目资金纳入承贷主体偿还贷款来源范畴，降低银行贷款的风险损失。

(五)取得的成效。2018年9月末，沅陵县累计流转农地11万亩，占总耕地的24.6%，向银行抵押农地1.7万亩，累计发放“农地”抵押贷款35笔，金额9627万元，贷款余额8954万元。麻阳累计投放“农房”抵押贷款1904笔金额2.55亿元；余额1127笔，金额1.24亿元。

二、存在的困境

(一)确权颁证进展缓慢，办证率有待进一步提升。“两权”登记办证需邻里签字确认界线，而怀化沅陵、麻阳2县农村人员外出务工多，返乡时间短，且受地广、划界不清、纠纷多、户籍信息收集难等客观因素影响，致使确权登记颁证工作推动缓慢。截至2018年9月末，麻阳农房所有权累计确权50494宗1060.4万平米、确权率51.5%，发证40530本(宗)851.1万平米、发证率41.4%；沅陵县确权颁证92本，办证率仅为0.07%。

(二)抵押物准确评估难，价值尺度随意性大。目前，农村土地承包经营权和农民住房产权都没有形成完善的交易市场，且“两权”押物的价值评估没有可供参考的对照物，也缺乏一套客观、科学、准确的评估体系和标准，仅凭相关技术人员以房屋造价、土地租金及地上种养物的价值或个人经验来评估抵押物，主观意愿成分较大，评估随意性较强，容易产生道德风险。

(三)抵押物变现处置难，处置机制有待完善。目前省、市级均没有统一的农村产权流转交易平台，流转交易信息发布范围小，流转处置难度大。“两权”抵押贷款当借款人未履行还款义务时，银行在进行抵押产权处置时，农民房屋交易和土地流转受到较多的法律和制度限制，产权只能在本村组内转让，处置范围较窄。

(四)贷款主体范围受限，金融机构信心不足。“两权”抵押贷款试点面向“三农”，农业生产经营受自然条件和市场波动影响收益不确定性较大。且政策性农业保险水平低，保险收益难以覆盖贷款损失，一旦出现自然灾害或农产品价格大幅波动，对银行信贷资产势必造成较大威胁，贷款风险居高不下，导致金融机构发放“两权”抵押贷款的主动性、积极性不高。

三、相关建议

(一)加快推进确权颁证工作。确权颁证是开展“两权”抵押贷款的前提，牵涉到包括金融、农业、国土、住建等众多部门，需要大量人力、物力和财力。虽然“两权”抵押贷款试点时间延长至2018年底，但离试点任务目标仍有不少差距。建议地方政府高度重视试点工作，明确各部门职责，下达目标任务完成时限，采取边确权边颁证的方式，加强组织领导，做好统筹协调，整合多方力量，克服各项困难，确保试点工作顺利达到预期目标。

(二)完善产权流转交易平台建设。一是完善价值评估体系。根据市场原则，结合实际制定科学、完善的土地价值和农房价值评估标准，为“两权”抵押贷款试点提供参考。二是完善产权流转交易平台。制定统一、科学、透明的交易规则，赋予交易平台一定行政职能，明确相关职责、确定监督管理部门，规范引导各方参与交易，通过拍卖、竞价、协议转让等多种形式处置、变卖抵押物，通过完善平台功能，为进一步推动“两权”抵押贷款创造条件。

(三)建立高效的农村产权抵押品处置程序。一方面扩大权益受让人范围。在赋予集体经济组织或成员优先购买权的前提下，允许区域符合条件的其他集体经济组织及其成员、其他法人、自然人和专业合作社作为受让方。二是逐步建立配套机构。组建农村产权交易收储中心、构建网络信息平台、成立拍买机构。在缺少合格受让人或无法实现抵押产权转让处置的情况下，由收储中心对抵押产权进行收购，以提高抵押物的处置效率。

(四)加强风险补偿措施分担试点风险。一是强化风险补偿。在“两权”抵押货款发生违约、金融机构处置抵押物较困难时，实施抵押物收购或对金融机构进行贷款风险补偿，化解参与“两权”抵押贷款试点金融机构的贷款风险。二是加大保险支持力度。在现行法律法规框架内，允许各地结合农业产业特色增设农业保险险种，缓释“两权”抵押贷款业务风险。三是加强金融激励政策的顶层设计。出台对“两权”抵押贷款的金融支持政策，明确细则标准，强化激励约束，切实提升金融机构特别是国有商业银行的积极性。