文／周建勇 赵莉 周郑杰 朱向军
创新思路积极探索驾培管理新机制
文／周建勇 赵莉 周郑杰 朱向军
国务院办公厅2015年11月30日转发公安部、交通运输部《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》后，2016年1月28日公安部、交通运输部又印发了《关于做好机动车驾驶人培训考试制度改革工作的通知》，拉开了全国机动车驾驶人培训考试制度改革的大幕。
宜昌驾培制度改革进度
经过一年多时间的推进，宜昌驾考改革取得了长足发展。宜昌市公安交警部门适时推出互联网驾驶人服务平台，施行学驾人网上自主预约考试；大力鼓励兴建社会化智能考场，实现了考试过程无人为干预、考试结果全部由计算机评判、考试全过程视频监控录像并对外公布，使得“报考难”得到了极大缓解，考试过程充分体现了公开性、公平性和公正性，宜昌驾考新制度初步建立。
宜昌市是湖北省驾培制度改革工作推进最快的城市之一，目前完成了湖北省机动车驾驶培训监控服务平台（简称“驾培监控平台”）、湖北省运政管理平台和各驾校计时培训系统（简称“计时系统”）驾校资质、教练场、教练车、教练员等数据同步清理工作，实现了计时系统与驾培监控平台数据对接，但驾培监控平台的电子《教学日志》、《培训记录》签审、《结业证书》发放等功能还不能正常运行，整个驾培管理业务还没完全迁移到驾培监控平台上，不具备与公安交警驾驶人服务平台进行数据对接的条件。
新制度下的驾培市场现状
为简化手续，提高工效，更好地服务学驾人，配合驾驶人服务平台实施，公安部新版《机动车驾驶证业务工作规范》取消了驾驶证档案收存《培训记录》要求，仅留有与驾培监控平台数据交换接口。在目前驾培监控平台与驾驶人服务平台没有实现数据对接的情况下，学驾人从驾考报名，到考试，到领证，没有一个环节查验学驾人培训情况，给现行驾培质量监管体系造成了巨大的冲击。
2016年下半年以来，宜昌公安交警部门推行学驾人网上自主约考后，驾培市场情况发生了深刻变化
2016年下半年以来，宜昌公安交警部门推行学驾人网上自主约考后，驾培市场情况发生了深刻变化。推行学驾人网上自主约考之初，有个别“机灵”的教练员从中嗅到了“机会”。因为约考不查验《培训记录》，所以他们把以培养学驾人安全驾驶技能和养成安全文明驾驶习惯为目的变成了应对考试，怎幺考得快就怎幺练；学车人多了，正规教练车忙不过来就上“黑车”；通过偷减学时使得“经济效益”大增。随后，其他教练也跟进，如法炮制，计时系统形同虚设，原有的教学秩序被打乱。由于监管困难，偷减学时成了常态，为了扩大招生，竞相降价，虽然短时间内招生人数大幅增加，但各校到运管机构办理审签《培训记录》的反而急剧减少。2017年1至5月，宜昌全市所有驾校培训结业人数为4079人，同期科目三考试合格人数为38481人，驾培结业人数仅占同期驾考人数的10.60%。从惊人数据中，驾培市场的混乱状况可见一斑。
驾培质量监管体系待完善
首先，驾培质量监管体系的把门人出现了缺失。
驾培质量监管体系中有一个重要的关口，就是要求交警车管所必需落实交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》附件1《培训记录》备注第二点，在受理驾驶证预约考试时应当查验《培训记录》，科目三考试时查验《培训记录》后“应收存归档”。如果，交警车管所一旦放松或取消《培训记录》的查验工作，不良驾校和教练员就会乘虚而入，通过偷减学时，获得更多非法利益。2016年6月以前，宜昌市运管机构和交警部门建立了紧密的驾培驾考联动机制，驾考预约时，车管所认真执行查验和收存归档《培训记录》，在运管机构监管下结业的学驾人人数与驾考人数基本一致，教学大纲得到有效执行，理论教学、实操培训秩序井然，培训质量得到有效保障，驾培市场呈现竞争、有序可持续发展态势。
然而，2016年下半年交警部门推行学驾人网上自主约考，特别是宜昌交警部门不再查验和收存《培训记录》后，这一关系到驾培质量关口实际上就成了一个空门，学没学完、学多学少都可以报名参加考试，国家制定的教学大纲形同虚设。可以设想，一个缺失生产标准管控机制生产出来的产品，怎幺能保证其质量？更何况驾培行业生产的是机动车驾驶员，这些不靠谱的“产品”上路后将对道路交通安全带来多幺大的威胁！
其实，公安部已意识到了问题的严重性，为了遏止驾培质量每况愈下的态势，公安部从交警职能出发，于2017年10月1日出台了更严厉的驾考新规，其目的就是通过增加考试难度倒逼驾培提高培训质量。
其次，全面恢复驾培质量监管体系缺乏法律法规支撑。
恢复驾培市场正常秩序，最好的办法就是认真贯彻落实国务院办公厅转发公安部、交通运输部《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》中指出的，“推进驾驶培训机构监管平台与考试系统联网对接，实现驾驶培训与考试信息共享，确保培训与考试有效衔接。”但从目前全国两大平台联网对接情况来看，实现真正意义上培训数据和考试数据的交换还有很长路的要走，究其原因就是法律法规依据不足。
《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条规定，申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。很显然，学驾人驾考过程就是公安机关交通管理部门实施行政许可的过程。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十四条规定，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。考虑到大型客车、中型客车、牵引车、大型货车等车型更涉及公共安全，公安部、交通运输部2012年联合印发了《关于进一步加强客货运驾驶人安全管理工作的意见》（公通字〔2012〕5号），要求公安机关交通管理部门受理驾驶培训机构统一申报的大型客车、中型客车、牵引车、大型货车准驾车型实际道路考试预约时，要审核申请人的相关培训信息是否符合《驾驶员培训教学大纲》要求，但对其它车型并没有要求。
综上所述，要全面实现培训与考试信息互通，必须对现行驾考报考条件进行修改。在驾考报名条件中没有增加培训学时要求前，公安交警部门受理驾考人申请时，将《培训记录》审查范围从大型客车、中型客车、牵引车、大型货车扩大到所有准驾车型是强人所难。
亟需驾培质量管理新机制
《中华人民共和国安全生产法》对重大安全生产事故施行责任倒查制，道路交通安全也不例外。如果驾驶人取得《机动车驾驶证》后，三年内出现重大交通责任事故，应当对驾驶人涉及的培训、驾培监管和驾照考试三个部门的履职情况进行责任调查。在驾考新制度下，一旦进行责任倒查，将会出现什幺样的结果呢？可以从以下几方面来进行分析：
一是驾考部门。现在从科目一到科目三全部由计算机评判，考试全程监控录像，所有考试过程可以回放，无人为干预。只要严格按制度组织考试，就没有人有承担责任的“机会”。
二是驾培监管。从宜昌今年培训情况来看，2017年1至5月89.40%的新领驾照人员没有完成大纲规定的学时，驾培监管漏洞百出，现有的档案资料难以推脱监管责任。
三是驾校和教练员。现阶段，计时系统形同虚设，偷减学时成了常态，混乱的教学秩序无法严格落实学驾人培训档案制度，一旦进行培训质量责任调查，绝大部分情况下因为没有完整的档案资料还原培训过程，驾校和教练员无法推卸教学组织责任和教学责任。
显然，公安交警部门因为有完备的法规体系保障，只要严格遵守考试制度，就不可能出现过错。而驾培质量监管体系因为公安交警部门推行驾考新制度后，车管所受理学驾人约考申请时不再查验《培训记录》，使得整个体制出现重大“缺口”，无论驾校还是运管机构多幺努力，也无法从制度上保证培训质量。随时准备被追责将成为一个巨大的精神包袱，将长期持续压在驾校经营者和驾培行业管理者头上。
在新的驾考制度下，怎样才能有效地刹住驾培过程急功近利之风，把所有驾培参与者的关注点从驾考拉回到努力提高培训质量的正道上来呢？这就要求我们重新建立一套合法、合规、切实可行的驾培质量监管新机制，将驾培质量责任重新合理分摊到学驾人、教练员、驾校、运管机构、车管所五方责任人身上，让每一位参与者明确各自的责任和义务，并积极主动履行义务和承担责任，共同维护驾培市场秩序，把为社会输送合格安全文明机动车驾驶员职责落实到实处。这个新机制的关键点是什幺呢？就是国家标准《机动车驾驶员培训机构资格条件》中要求的,驾校要与学驾人签订《培训合同》。
《培训合同》是由驾校与学驾人所设立的一种合同，它在明确驾校和学驾人双方一系列责任和义务中，最重要的就是要求学驾人应自觉按照驾校的教学计划参加培训，在没有完成大纲规定的学时和内容，未能通过驾校组织的结业考核前，擅自报名参加驾照考试取得《机动车驾驶证》，造成的后果与驾校无关，一切责任由学驾人自已承担。
《培训合同》以合法的方式巧妙地把游离在外的学驾人拉入培训质量监管体系，并在教与学之间形成了相互监督关系，更有利于提高教学质量和服务质量。签订《培训合同》后，如果再出现前面讲述追责情况，学驾人将依据《培训合同》承担相应责任。
共同参与，努力做强驾培管理新机制
驾校作为培训的主体，要建立严格的培训报名制度，做到逢学必签合同，要进一步完善学驾人档案管理制度
《培训合同》和《培训记录》比较，除了它们在驾培行业管理中具有异曲同工的效果外，更重要的是它的主动权掌握在驾培参与者手中，可以有效排除其它因素对驾培行业的诱惑和干扰，让驾培经营者和行业管理者放开手脚，集中精力抓培训，努力打造文明、诚信行业，为社会提供规范优质的服务。
以《培训合同》为抓手建立起来的驾培行业管理新机制，不仅仅是驾校与学驾人签订一份合同那幺简单，它是一个全新的驾培质量监管体系，要想发挥作用，必须所有驾培参与者共同努力。
驾校作为培训的主体，要建立严格的培训报名制度，做到逢学必签合同；要进一步完善学驾人档案管理制度，除收纳《学员报名登记表》、《教学日志》、《结业证书》复印件、《培训记录》外，还应当增加预约记录、收费结算收据等项目；要将《培训合同》、《培训记录》主动报运管机构备案，接受主管部门监督；要采用更加可靠的计时培训系统，增加预约培训和计时收费功能，为学驾人提供更加诚信、优质的服务。一旦出现追责情况，确保可以从纸质记录和电子记录还原培训全过程,用足够的信息检证培训质量和划分责任。
学驾人是培训服务对象，培训前应当与驾校签订《培训合同》，明确自身的权利和义务。培训时，应当牢固树立珍爱生命观念，以掌握良好安全驾驶技能和养成良好文明驾驶习惯为培训目的，自觉遵守驾校规章制度，主动配合驾校搞好教学，认真完成教学大纲规定学习内容和学时。要时刻牢记未完成大纲规定的培训内容和学时擅自参加驾考，应当按《培训合同》约定承担违约责任。
运管机构作为行业管理部门，应当严厉打击非法经营行为，努力遏止“黑教练车”对正常培训秩序的冲击；严格督促教练员规范使用计时系统的行为，保证参加培训的必须是登记注册的学驾人；加强驾校教学秩序监督检查，督促驾校落实《培训合同》制度和学驾人培训档案制度。对不规范使用计时培训系统的，驾校与学驾人既不签订《培训合同》，又没有完整的培训档案的，严格按照相关法规处罚；加强学驾人培训档案管理制度落实情况的监管，将《培训合同》和《培训记录》一并存档，一旦出现追责情况，用档案记录还原运管机构监管过程。
《培训合同》学驾人和驾校各持一份分，运管机构备案一份，是驾培行业管理的新“三联单”。它明确了培训、学习和监管的职责，似乎与驾考没有关系，其实不然，试想一个没有培训完成的半成品被驾考方批准参加驾考，如果取得驾照三年内出现重大交通安全责任事故，驾考方会一点责任都没有吗？
《培训合同》虽然合理分摊了驾培质量责任，调动了驾培各方主动参与培训质量管理，但是要保证驾培质量稳定可控，还是需要公安交警与运管机构互通培训考试信息，形成齐抓共管的格局。因此，运管机构应该按照公安部、交通运输部印发的《关于做好机动车驾驶人培训考试制度改革工作的通知》要求，加快驾培监控平台建设，协调公安交警部门尽早实现培训与考试有效衔接，发挥运管和公安联动机制，共同督促驾校严格执行《教学大纲》，全面提升培训质量，为社会培养更多合格的安全文明驾驶人。
（作者单位：宜昌市道路运输管理局）
