贺志茹
促进乡村振兴是我国当前重要的发展战略之一，旨在推动农村经济发展、改善农民生活水平，实现城乡协调发展。乡村振兴是党和国家根据国情制定和实施的重大决策。财政无疑是促进乡村生态保护、助力改善民生、支持产业升级、实现脱贫致富的重要措施，是基础性制度保障。相关部门应当构建与乡村振兴相适应的财政政策体系，规范财政支农资金的使用，全面提升涉农财政资金使用效率，实现农业转型升级，构建一个繁荣、和谐、美好的治理格局。
一、财政促进乡村振兴的作用
（一）财政促进生态保护
在乡村振兴战略指导下，生态环境保护成为我国乡村治理的重点之一。乡村的可持续发展无疑离不开绿色生态。财政为实施生态保护工作提供基础性和支撑性保障，即通过加大财政支出，积极发挥财政职能。相关政府部门可采取一系列生态环境保护和环境质量改善措施，打造一个美好的绿色农业生态系统，筑牢生态环境保护的屏障，全面支持生态环境保护，更好地树立“绿水青山就是金山银山”的理念。
（二）财政助力改善民生
提升农民幸福感和生活水平一直是乡村振兴战略奉行的宗旨。财政政策具有一定的分配和调节资源的作用。通过科学地应用财政政策，有效统筹城市和乡村的资源，可以促进农民收入水平增长，进一步缩小城市居民和乡村居民之间的收入差距，改善区域发展不均衡现状。同时，充足的财政资金是补齐农村基层医疗卫生、基层教育、退休养老短板的物质保障。相关部门可按照乡村所处的地理环境、人口密度、历史文化、经济发展水平等因素，持续优化教育和医疗资源布局，改善乡村群众生活，确保群众享受良好的教育资源和优质的医疗服务，进一步改善民生。
（三）财政支持产业升级
产业振兴是乡村振兴的重要组成部分。加强产业升级改造，加快发展乡村产业，可以极大地促进乡村振兴战略目标的达成。通过科学合理的财政政策，相关部门可以基于供给侧结构性改革，贯彻实施促进农业转型升级的财政政策，更好地支持农村产业升级改造，大力发展农牧业优势特色产业，推动特色产业和有机农业的蓬勃发展。例如通过设立农村产业扶持基金、开展农村特色产业培育等措施，为农民提供技术支持和资金扶持，帮助他们发展特色产业，增加收入。
二、财政促进乡村振兴政策存在的现实障碍
（一）乡村振兴资金投入渠道单一
当前部分乡村的经济仍相对落后，大多依靠财政转移支付或者财政拨款方式维持日常的经营发展，乡村振兴资金投入渠道单一。同时，部分乡村受经济发展制约，在乡村振兴方面的资金投入不够充足，难以保障农业资源的有效配置。此外，由于不同地区的经济发展水平和贯彻实施乡村振兴政策的进度、力度存在较大差异，支农资金投入有限，且未能向重点区域、重点领域倾斜，难以体现农业扶持资金的价值。
（二）财政资金监管力度不到位
目前，林业支出、农业支出、扶贫支出和农村综合改革支出等项目相似，属于同一类支出项目，亟待合并。同时，由于乡村振兴涉及基础设施、医疗卫生、教育、社会保险等领域，财政支农资金管控部门往往较为分散，工作职责存在一定的重叠和冲突之处，责权利不明，并且对财政资金配套流转使用的监管力度不强，绩效监管不够有力。加上相关财政资金的“来龙去脉”并不清晰，配套资金划拨不到位，容易产生徇私舞弊、随意挪用专项财政资金的风险，造成乡村振兴战略无法落到实处。
（三）财政补贴资金结构不合理
投资项目的引进是乡村振兴的有效保障。目前部分基层政府部门将关注点集中在国家财政拨款和竞争性资金的取得上，忽视自主引进项目，造成财政资金支出结构失衡。财政支农政策在贯彻实施过程中，产生的实际效果与预期效果存在较大的差异。在财政资金补贴结构方面也存在不合理、效率低的现状。当前越来越多的农民响应国家号召，从事可持续发展的绿色环保农业、高科技农业生产，然而当前财政资金补贴的方向仍为传统农业产业，并且财政资金补贴数值较少。财政资金补贴效率低下，造成财政补贴政策在促进乡村经济高质量发展、可持续发展方面起到的作用有限。
（四）财政在乡村振兴中的作用弱化
虽然中央和地方政府出台了一系列财政资金支持政策，但是主要还是围绕农业层面补贴。还有就是为地方龙头企业提供相应的贴息。从长期来看，现行的财政资金支持政策仍属于短期激励和临时性举措，未能保障农村经济的长远可持续发展。当前的财政政策在乡村振兴中的作用被弱化，引导力不足，难以引导全社会支持农村经济发展。
三、财政促进乡村振兴政策探析
（一）丰富政策性投资融资渠道
在乡村振兴战略背景下，政府相关部门应当建立有效的财力保障机制，丰富政策性融资投资渠道，拓展乡村振兴资金来源，构建以市场为导向的集体经济发展体系。要加大财政支农资金投入力度，全面提升乡村振兴专项资金管理水平，最大限度地为乡村振兴提供财力支持，促进农业经济整体和可持续发展。
具体来说，应当把农业、农村和农民这“三农”当作乡村财政资金投入的首要保障领域，提高财政资金在农业方面的投入占比，科学划分重点扶持的区域和领域，提高农林水预算支出项目的比重，提高农业产业的无偿性投入。还要提高对农村基础设施建设、社保、医疗、教育等方面的资金扶持，保证政府财政资金支出科学合理，为乡村振兴提供有力的财政支持。同时，应当全面发挥财政资金强大的引导激励作用和杠杆作用，借助贴息、补助等工具扶持一些有发展潜力、贡献大的企业。确保金融资金、企业资本和社会资本尽可能地投入现代农业，打造一个集财政、金融、社会和农民于一体的财政资金投入格局，有效地促进农业转型升级，推动产业加快发展。
此外，为了减轻国家财政支农投入的负担，相关部门可丰富政策性融资投资渠道。在开展政策性融资投资时，应当根据当前农业经济社会发展的实际情况，参考国内外融资投资经验，有效筛选分析关键的信息数据，根据当地农业在融资投资层面的实际需求，创新农业财政支持方式。除了采取国家债券、金融债券外，还可以引入社保基金、邮政储蓄、农业发展银行等融资投资渠道，发挥各类市场主体的作用，有效分配市场中的闲置资金，确保农业投资资金稳定、充足。
（二）完善财政资金监管机制
相关部门应当完善财政资金监管机制，集中管理财政涉农资金，防止分块式管控。要统一筹划同一类或者近似类别支出项目，强化涉农财政资金的规范化管控。要健全财政资金绩效考核评估制度，充分发挥财政专项资金的绩效考核评估职能，全面提升财政资金的使用效率。
一方面，相关涉农管理部门应当强化对财政资金使用重点区域和重点领域的常态化、动态化的监督管理力度，及时与当地审计部门沟通交流，共同开展财政资金的监督和审计，强化违法乱纪行为的打击力度。同时，相关部门应当颁布乡村基础设施专项资金管理制度、乡村社会保险资金管理制度、乡村教育资金管理制度、农业生产发展专项资金管理制度等规章制度，加强财政支农资金的筹集、使用和管理，加强财政支农资金使用的事前评估、事中监督和事后问效力度。
另一方面，相关政府部门应当健全事前、事中和事后相结合的财政绩效考核评价制度，根据相应的考核评估结果进行有效的政策评估，合理调整优化财政资金支出政策。具体来说，相关部门应当根据自身实际情况，合理设置涉农资金预算绩效目标，确保预算绩效目标与社会需求相符，确保涉农资金预算绩效目标与乡村振兴战略整体规划目标相统一。同时，在保障财政资金使用合法合规的基础上，相关政府部门应当关注财政支农资金的经济性、效率性和效果性等维度的指标。按照不同的行业、不同的区域、不同的实施时间，客观公正地评价财政资金绩效管理状况，并且注意加强对财政资金绩效管理的约束，全面提升乡村振兴资金的安全性和效率。在实施过程中，相关部门也应当加强全过程和实时的预算监控，有效发挥财政资金事中绩效评估管理的价值。既要全方位监控财政资金预算实施过程中涉农资金项目支出进度，又要全面监控财政资金绩效目标的达成状况，及时做好预算资金的调整和调度。当然，在完成财政绩效考核评价之后，相关部门还应当科学运用财政绩效考核评价结果，对财政支农资金绩效目标实现状况和财政资金利用率等方面进行及时和公正的评估，规范相关项目管理和资金支出。
（三）均衡和优化财政支出结构
为了进一步促进现代农业产业蓬勃发展，相关部门应当制定与当前农业经济发展相符的管理目标，进一步健全财政政策结构体系，加大税费资金管理力度，调整不符合产业发展和市场导向的税费种类，科学规划财政支出结构，为符合一定条件的个人和企业提供一定的农业补贴。
第一，相关部门应当充分借助市场运行机制，合理配置城市和乡村之间的资源，实现信息数据的共享和资源互补。也就是说，相关部门应当按照推进乡村振兴的进度，均衡、优化财政支出结构，合理分配城乡资源要素，全面推动当地经济发展，促进公共服务一体化。即以基本公共服务区域全覆盖为宗旨，优化整体布局和公共空间，建设农业产业园区，巩固人才、生态环境、文化、资源等方面的城乡公共服务基础，全面提高当地的公共服务水平，促进区域公共服务协调发展。
第二，财政资金补贴结构在推动乡村振兴、农业发展、农民增收等方面发挥着举足轻重的作用，相关部门应当优化财政资金补贴结构，加大对低污染、高附加值农产品的扶持力度。加大对可持续发展的农业产业、生态农业、高科技农业的支持力度，充分发挥财政资金的积极作用。相关部门应当加大农业补贴支出力度，加强财政资金补贴发放的监督管理，减少不必要的中间环节，全面保障财政资金补贴发放的及时性和准确性，充分调动农民的生产积极性。
第三，相关部门应当围绕乡村振兴重点帮扶县、各类农业生产主体的实际需求，出台相应的财政资金支持政策，突出财政资金政策的差异化特点，确保相应的财政资金最大限度地用于推动重点帮扶县的发展。比如相关部门可以给农业生产经营主体一定比例的粮食补贴，提供农机补贴等。还可以对不同的生产主体实行不同的贷款政策，为农民提供无息贷款。新型农业经营主体则按照自身的信用级别，享受相应的贴息政策。同时，相关部门应当推进农业配套支持体系建设，制定水稻、小麦等农产品价格保护制度、有机肥料使用补贴制度等相关农业支持保护机制。
（四）做好财政资金的统筹整合
财政支农政策的职能主要体现在高效统筹管控财政资金方面。财政支农资金往往是分散、交叉和重复的，在财政支农政策的有效指引之下，财政支农资金可以共同发挥规模化的作用。因此，相关部门应当建立长效机制，做好财政资金的统筹整合，奠定财政资金在“三农”领域的主导地位。
具体来说，相关部门应当制定财政支农资金使用计划，加强对财政支农资金的统筹安排，尽可能发挥财政支农资金的最大效益。在对财政支农资金的调配过程中，应当全面考虑相应项目的风险和收益，做好决策风险管理，科学配置财政资金。通常来说，中央政府管控重大财政支农项目资金以及一些重大公共支农政策的贯彻实施，省级政府整合跨职能部门和跨地市的项目财政资金，市级政府、县级政府和乡级政府负责审计当地涉农资金的使用。各级政府部门应当各司其职，明确自身承担的财政支出职责、财政支农事项等，清晰划分各个责任主体的责任范围。
（作者单位：陕西省延安市延川县税收管理办公室）
