近年来，学术界和产业界对产业转移的争论越来越多，多数学者主张，产业转移对国民经济和社会发展具有重要的促进和推动作用；但也有部分学者认为，在中国当前的社会背景下，产业转移是一个伪命题，停留在理论层面，缺乏实际操作的条件，原因在于产业项目与政绩挂钩，各地政府承接产业项目的意愿强烈，而唯恐转出产业项目，纷纷加以行政干预，不利于产业转移的持续推进。一个有序的产业转移循环通路，很大程度上是建立在市场机制之上，如果企业已经陷入了不通过产业转移以降低运营成本就无法正常经营的边际情境，这种转移就会成为大规模的自发行为。因此，市场机制的调节是产业转移的关键动力来源。这种调节对新型城镇化战略的意义在于，当新型城镇化战略为我们勾画了一幅产业由东部向中西部地区转移承接的美丽蓝图后，我们拥有了一定的实现手段，但更重要的是，我们还需要通过市场机制来解决当前面临的土地流转困境。从过去多年的实践经验看，即使有的企业转移意愿强烈，但由于承接地的土地流转效率较低，难以形成现代化的土地经营模式，以至于企业征地困难，项目难以落地，先进的技术和管理经验缺乏载体。理顺土地流转机制不仅关系到产业转移的健康发展，也关系到新型城镇化战略的整体推进。
一、土地流转背后的利益格局
新型城镇化和产业转移的种种困境，很大程度上与土地流转背后的利益分配不均有关。城镇化处处开花，但并非处处艳丽，有的地方出现了城镇化极度发展而居民生活水平无相应提高的现象，有的地方出现了产业转移项目征地被政府批准，但遭到当地居民阻拦的情况。利益分配格局的不协调是这些现象的深层次原因，近年来，因为产业转移项目用地导致企业方和承接地居民的纷争不断。多数学者研究认为，农民缺乏现代化生产的自发意识和固守土地的观念是主要原因。笔者通过调研发现，这并非问题的根本所在。在走访河南、湖北等地的农村后发现，小农经济的自我发展与社会化大生产之间根本冲突背后的本质原因，其实是土地承包经营权的归属问题。在产业转移中，要使农民自愿放弃土地的经营权，实现流转，短期内难以实现。其主要原因是农村社会保障体系不健全。农民最关心的保障问题是大病医疗保险，我国从2003年起在全国部分县（市）试点新型农村合作医疗制度，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。但在新型农村合作医疗的运作过程中，存在着诸多问题。部分地方存在农村社保资金被当地官员挪用的现象，有的地方在为农民进行大病医疗报销时存在设置繁琐审批程序、无故拖延、报销比例不足等现象。由于新型农村合作医疗目前尚未实现全国范围内统筹，各地对于保费的管理和运作也不尽一样，这使得农民在投保和理赔的过程中存在较大的不确定性。在社保不健全的条件下，农民赖以生存的土地成为他们生活的唯一保障。如果土地流转所带来的利益远低于预期，他们就会固守土地以获得安全感。在实际操作中，由于农民的议价能力和交易地位都比较被动，因此往往难以获得预期的、合理的分配结果。
二、产业转移：生计和保障是农民关注的核心
经济学和社会学均认为，发展的根本目的是实现人民的幸福，然而，像中国这样一个处于工业化中期的国家，在当前条件下又必须把关注的焦点放在以新型城镇化和产业转移作为手段推动经济发展上，而人民幸福是经济发展的自然结果，因此当前必然涉及土地的流转问题。要协调各方利益，切实改善民生，同时又确保产业转移顺利推进，是一项艰巨的任务。如果仅仅对农民加强宣传，告之产业项目征地是为了地方更好的发展，让他们生活得富裕，他们必然难以理解，因为这其中有较大的不确定性，农民关注的是短期的、明确的收益回报。产业转移既然是一种市场行为，用市场手段来调节，才是正确的出路。健全农村社会保障，建立健全土地流转机制，才能确保产业转移的有序推进，从而实现区域的协调发展。既然农民最关心生计和保障，在机制设计上就要充分考虑农民的诉求。只有在充分考虑农民生存保障的情况下，给予其合理的经营权出让回报，农民才能增强对土地流转的积极性。制度设计必须考虑到三个方面的问题：一是产业转移项目所需要的土地经营权转移问题，包括转移方式、转移年限、经营权的范围、以及以统筹交易的形式进行标准化的运作；二是农民的转型问题。土地被征用后，农民在获得产权交易资金的同时，也将经历向城镇居民的转化，通过进入企业工作、进入城镇开发者行列等形式成为新型城镇的主力军，这涉及到农民转移安置、就业的问题；三是农民的社会保障问题。包括在土地经营权出让后，农民的安全感和生存保障的获得，农民安居乐业的生存状态，老有所养、病有所医的福利保障等；而且，对于短期内无法顺利就业的农民，必须提供失业救济，解除他们的后顾之忧。这些问题的解决是制度设计的关键，可以说是土地流转机制设计中必须重点考虑的核心问题。
三、新型城镇化：产业转移是实现蓝图的重要途径
新型城镇化，是全面实现小康社会、迈向中等发达国家的必经阶段。我国农业人口众多，共同富裕的关键是农民的共同富裕。城乡二元结构的长期性决定了推进新型城镇化也不是一蹴而就的事，必须通过合理的引导和配置资源，逐步实现城乡协调发展。产业转移是推进新型城镇化、促进城乡协调发展的理性选择，能够充分调动资源，促进资源要素在城乡之间、各个地区之间流动、集散、调配，形成全国一盘棋，优势互补、分工合作、协调发展的产业格局。新型城镇化包括现有城镇改造、城镇扩张和新城镇建设、公共基础设施完善、产业集聚等多项战略内容，这离不开劳动力、技术、产业的转移承接，离不开对现有土地的改造。土地是产业转移项目赖以发展的必需要素，尤其是制造业项目，厂房、车间、装备必须建设在土地之上。在各地承接产业转移时，必须要通过新增产业用地或者改造现有产业用地的方式来满足产业转移项目的土地需求，这必然会打破当地传统的土地管理模式。尤其是东部地区的产业向中西部落后地区转移时，两地人文观念、管理观念、服务理念的巨大差异会造成土地使用上的观念冲突。常常有先进产业项目已被批准落地，但当地人观念滞后导致后续建设困难的情况出现。产业转移的土地保障必须依靠土地流转来实现，这也是推进新型城镇化建设的必要前提。只有盘活土地这一重要的产业要素，使土地能够流转，才能从根本上建立土地的市场配置机制，实现对产业发展的有效支撑。
四、试错后的思考：建立健全土地的流转机制
土地产权改革对中国而言已经不是新鲜事物。考察新中国成立后所实施的集体化实践，伴随着困境与探索。
新中国成立后，土地经营权集体化的变迁是按照农民个体所有的家庭经营——互助组——初级社——高级社——人民公社路径实施的。制度变迁的方式以强制性制度变迁为主。其失败的原因，一是过于强调计划。由政府主导的强制性制度变迁虽然减少了制度变迁的阻力，但同时也造成了地方官员的主观臆断，很容易违背农民自愿与互利的原则，降低农民的潜在收益，农民所追求的收入增长和消费水平提高一时间被搁置在次要位置考虑，政府为了宏观经济发展甚至减缓了农民个人利益的提升。二是机制选择缺乏理性。意识形态成为影响制度变迁路径选择的关键因素。从土地改革向合作化转变过程中，主流意识形态在给予农民土地所有权又收回的转变中起着关键作用。后来的决策争论以及合作制度创新与实践中，主流意识形态决定制度安排的取舍，成为制约人们行为的标准。当时的主流意识形态把社会主义等同于公有制，背离了农民几千年来形成的私有观念，这一背离无疑增加了制度成本，影响了具有效率和公平特征的合作制度绩效的发挥，使得土地经营与市场化相背离。
自1980年我国家庭联产承保责任制后，土地等生产资料集体经营变为农户分散经营，农业生产组织恢复到以家庭为核心的传统模式。这场由农民首创的农村改革适应了当时较为低下的农业生产力水平，使生产者重新成为了土地剩余的占有者，满足了其解决温饱的迫切愿望，克服了合作化时期和人民公社时期集体土地制度的低效率和成员的“偷懒”行为，降低了监督成本。由于赋予了生产者相当程度上的生产自主权和剩余产品索取权，产生了有效的利益激励机制，这一内生性的制度变迁具有明显的正效应。但是，家庭联产承包责任制本质上仍然处于小农家庭经营方式。一直以来，多数文献都指出，这种家庭分散经营的传统产业组织形式存在固有的缺陷与不足，是无法与市场经济所要求的社会化大生产相适应的，无法提高土地的综合利用效率。马克思认为，导致小农经济消亡的直接因素在于：大工业的发展破坏了农村家庭手工业；土地之间贫瘠和枯竭；公有地被大土地所有者霸占；资本主义大农业加入了竞争等等。这些因素皆由市场经济使然。在市场经济与小农经济这对矛盾运动的过程中，随着小农经济被消灭，小农家庭经营方式也就必然会从市场经济体制内被异化出去。市场经济体制在土地上表现为土地经营权的流转，这是真正开发出土地潜在价值的机制条件。
在解决了温饱、全面实现小康社会的过程中，新型城镇化可以说是让一部分人先富起来后，实现共同富裕的必经之路。党中央国务院关于新型城镇化的精神概括为：新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。区别于传统城镇化的重要因素是，新型城镇化的突出特征是集约、内生、高效、和谐。这决定了新型城镇化是市场经济条件下充分尊重市场规律的城镇化，是提高资源综合利用效率的城镇化，是人与生态和谐发展的城镇化。因此，通过市场规律作用下的城镇化实现城乡共同富裕，是新型城镇化的关键任务。正如前文指出的，土地流转是市场化条件下自然形成的土地分配机制，新时期，健全土地流转机制，才能确保产业转移的顺利进行，从而推进新型城镇化。
土地流转是土地经营权的流转，将小块分散土地的产权集中起来，并进行交易转让，形成适应社会化大生产的土地经营模式。大宗土地适合发展具有一定产值规模的工业项目，适合形成集约集中的生产模式，适合承接先进、现代的生产力，必然有利于人才、技术的集聚，从根本上提升一个地区的发展层次和产业结构。土地流转的先决条件是分散经营权所有者观念的转变、收益的确定性和持久稳固的社会保障。首先，当承接地的农民观念上尚未意识到土地流转将给他们带来的收益，他们绝不会做出出让土地经营权的“自主选择”。正如当人看不到远期收益时，他只会把目光聚焦于眼前。观念的先进性决定于一个地区的市场化水平，市场化水平越高，居民的观念就越先进，越能接受带有变革性质的新鲜事物。其次，土地流转的实现必须以收益的确定性为前提，如果土地所有者得不到确切的收益，仅仅停留在口头，或者打白条，或者政府担保，得到的收益低于预期，就会出现农民与土地开发者争抢土地、发生纠纷的情况。农民只有得到了确切的利益，并且以现金形式支付，才能够使他们积极支持土地流转。再次，农村社保体系必须健全而且规范操作。农民获得足够安全感的充分条件不是拥有社会保险，而是新型农村合作医疗、农村养老保险的运作透明和规范，必须在提供理赔服务时高效运作，规范管理，即时理赔，严禁挪用社保基金。落实社保是比出台社保政策更加艰巨的任务。
五、必需的政策保障
本文理顺了新型城镇化、产业转移、土地流转之间内在的逻辑关系，明确了土地流转的重要意义，以及确保土地流转顺利进行的外部条件。应当说，提升农民的安全感、增强收益的确定性是土地流转的必要前提。前文已经从加强社会保障方面提出了一些建议，这里主要从政府行为方面，明确下一步的举措。
（一）对土地流转实施差别化的政策机制
因各个地方在农业经营性质、资源禀赋、产业基础和人才技术积累方面不同，土地流转的模式不能搞“一刀切”，而应当因地制宜地选择土地流转模式。
首先，采取土地入股、土地转包、私人代理等多元化的模式，通过这些手段将土地经营权集中起来，形成具有一定规模的土地，用以承接产业转移项目。其次，对离开土地的农民进行技术技能教育和培训，在培训中与当地优先承接和发展的产业方向相结合，提高农村劳动力的综合素质，为产业承接做好人才支撑。再次，注重土地流转和产业转移的“质”的发展。将先进产业理念和发展理念引入农村，使农民对产业转移、新型城镇化的远期收益有正确的认识，积极投身到新型城镇化、产业集聚发展的洪流中去。
（二）通过中小城镇集群发展实现产业化
政府应当支持农民就地就近转移，优先发展中小城镇。一蹴而就地承接大规模产业转移、培育大型城镇，对广大中西部地区的农村而言是不现实的。推动农村劳动力首先进入中小城镇，释放出小块土地，进行中小规模的产业发展是可行的发展道路。中小城镇具有人口压力小、体制灵活的特点，适合农民转移。农民进入中小城镇比进入大中城市付出的成本低，对政府压力也相对较小。具体而言，进中小城镇就业和落户的门槛低，障碍少，许多用人单位基本不设门槛，农民工与其他职工同工同酬，能够享受基本公平，落户条件也比大中城市宽松得多，就业质量较高，迁进迁出也更加自由。基于这些优势，应当将中小城镇化作为土地流转的主战场，大胆开拓，先行先试，从中总结土地流转的成功经验。
（三）加强对农村地区社会保障实施的监管
政府部门要加强对农村社会保障实施的监管，对于大病医疗保险、养老金等关键福利的发放，要进行严格的监督，对于故意拖欠、挪用保险基金的行为，要依法追究责任。同时，加强对农民的宣传，使其了解新型农村合作医疗和农村养老保险的申请、领取流程及额度，使他们了解社保，用好社保，从中得到更多的实惠。要鼓励农民参与监督，对拒不支付或者无故拖延医疗理赔金及养老金的行为，有权予以举报。建立农民内部的监督维权机构。要通过多方参与监督和管理，不断推动农村社会保险的完善，使广大农民步入壮有所为、病有所医、老有所养、安居乐业，通过土地流转和产业化发展，观念不断更新，对市场的认识不断增强，逐步转变为新型城镇居民的良性发展轨道。
[1] 崔剑，凌江怀，李颖.我国农业生产经营组织形式的演进和启示[J].江西社会科学，2010, (8)：197-200.
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[3] 曾湘泉.尽快明确土地流转政策[N].第一财经日报，2013-02-26.
