武帅
摘要：随着“十二五”规划的逐渐开展，尤其是经济领域、政治领域产生的不断变革，公众对于社会主义市场经济体制、政府公共职能进一步完善的要求日趋紧迫。在此情况下，无论是从宏观角度，针对市场经济的调节而言，还是从微观角度，对腐败行为的查处而言，都对审计工作提出了更高更严格的要求。以传统的财务收支审计的方式已经根本不能满足社会需要并解决社会矛盾。为建立能适应我国现阶段社会主义市场经济和社会、政府需要的审计模式，我国的审计部门以及相关行业都在不断地探索。研究表明：绩效审计作为审计发展的高级阶段，具有不可比拟的优越性。文章以财政专项资金绩效审计作为研究课题，一方面，是基于绩效审计要求其经济效益、社会效益和资源生态效益的统一，并能监督和及时反映现行管理体制能否满足长远发展需要的考虑。另一方面，基层审计人员也可以根据不同的政府专项资金投资项目的特点，通过一些技术指标和经济指标将定性化的指标以定量形式表现出来。
关键词：财政专项资金；绩效审计；现状；完善
一、国内外财政专项资金审计的现状
（一）国外财政专项资金绩效审计现状
基于各国绩效审计侧重点的不同和翻译上的误差，政府绩效审计在国外有很多不同称呼，但其审计模式，评价体系，审计准则大同小异。美国称其为“3E审计”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）审计，瑞典称为“效益审计”（Effectiveness Auditing），英国称为“现金价值审计”， 澳大利亚称为“效率审计” （Efficiency Auditing），加拿大称为“综合审计”等。
美国的“3E”定义得到以最高审计机关国际组织为主流的国际社会的认可。经济性就是在确保质量的基础上降低成本。效率性是确保一定的投入所能获得的最大收入。效果性是指项预期结果和实际结果之间的对比关系。
（二）国内财政专项资金绩效审计现状
我国在最初采取介绍各国绩效审计理论的方式来吸收能适应社会主义市场经济体制的审计理论，并在数十年间的绩效审计实践中不断总结经验和吸取教训，以此来形成能适应本国实际国情并具有本国特色的审计方法。在早期，我国审计理论研究者对此种审计类型也有称谓之争，而在实际的实践过程中，“绩效审计”渐渐取代“效益审计”的说法，成为主流的定义。
绩效审计是由专职机构和人员，采用专门程序和方法，取得审计证据，对照选定标准，以评价、衡量和证实被审计单位或项目经济活动所体现经济效益的优劣，以促进改善经营管理，提高经济效益，加强宏观调控的一种独立经济监督活动。
二、开展财政专项资金审计的必要性
一是专项资金来源众多，数额巨大，具体分配去向又往往模糊不清，需要为数众多的基层审计人员花费大量人工和时间去监督，且难以追踪去向。以社保基金为例：一是其数额之巨大，收支过程少则几年，多则数十年的时间跨度在财政资金的类别中也是相对少见的，但这也往往意味着社保基金会被投入到很多资金周期时间长，数额大的投资项目。
二是资金帐户管理不规范，乱开户头现象普遍发生；在改革开放初期和之后相当长的一段时间内，由于经济监管体制不完善和一些财务人员行为不规范，此类情况广泛存在于企业、政府的各类项目当中，造成国有资源的大量流失。而随着经济的发展和监管的加强，以个人名义开户等不法现象大量减少，但在乡村一级的地方政府，管理不规范，资金投入不透明仍然存在。
三是专项资金违法使用现象严重，我国是农业大国，以农业专项资金的投入、管理和使用为例：一些地方政府往往无视当地实际情况，抱着“不要白不要”的心态，明明无法种植某些享受国家政策优惠的种植物，依然申请资金并强行立项，给当地经济造成不必要的损失。除此以外，巧立名目骗取资金，违法占用、挪用，贪污，搞华而不实的“形象工程”也屡见不鲜。
四是缺乏统筹规划，公开透明的机制和绩效评价目前而言，财政预算的公开仍然不足以满足监督的需要，其专项资金使用情况，政府的相关政策依然不透明，给社会监管和审计带来不便和困扰。政策、资金的不透明等现状饱受诟病。
三、目前我国财政专项资金审计的困境
财政专项资金是政府履行公共管理职能和公共服务职能的物质保障。这也给财政专项资金审计带来更大的压力。当前情况下，我国的财政专项资金审计面临许多困难：一是实施难，从上级政府的拨款到各单位资金使用的具体情况，需要大量各行业的专业人才和时间，并且审计的覆盖范围有很大限制。二是审计人员往往只单纯对财政专项资金进行安全性和合规性监督，缺乏效益性监督，在事后审计上明显缺乏评估力度。三是审计独立性难以保持，其人事、事权、财权归地方政府，在面对一些地方保护主义行为和当地政府领导片面强调政绩的情况下，审计单位往往会保持缄默。四是处理难，专项资金出现违法违纪现象时，难以直接归责到具体个人；五是相关法律体系不完善，审计人员也缺乏必要的行政手段直接干涉和阻止不合理行为。六是缺乏相关专家的协助，在工程审计、铁路、道路建设的业务水平上，基层审计人员无法达到要求。实地考察和聘用专业人才的资金费用也缺乏来源和保障；七是资金回笼周期长、见效慢的大型投资项目往往会因缺乏必要的评价体系和标准而无法进一步开展工作。
四、对各国财政专项资金审计的借鉴
近年来，以“3E”为主流的在专项资金审计基础上开展绩效审计的模式得到国际社会的广泛认可，并在此基础上增加了环境性（Environment）和公平性（Equity），形成了“5E”。
在美国，审计总署90%以上的审计项目都是绩效审计，其审计范围涵盖一切公共资金使用领域。美国绩效审计取得的显着成绩，所制定的规范和准则，也推动了世界范围内绩效审计的开展。美国《政府审计准则》中规定，审计人员有责任采用合理的、切合实际的、与绩效审计目标相关的标准。
根据文献记载有：在绩效审计处于领先发展的国家有北美、西欧和北欧的加拿大、美国、瑞典、英国等，印度、巴基斯坦、中国的香港、新加坡、日本被列为有限经验的最高审计机关是不丹、中国、印尼、马来西亚、尼泊尔、斯里兰卡和泰国，其绩效审计尚未完全实施，没有绩效审计经验的最高审计机关如：孟加拉、柬埔寨、老挝和越南。
五、建立健全财政专项资金审计体系的若干思考
我国的财政专项资金在我国经济发展、国防、科教文卫、社会公共管理、基础建设等各个方面都起到了重要的作用，同时在应对突发的紧急事件，例如传染病的防治工作、自然灾害的预防等方面也有着无法取代的地位。就目前而言，虽然其审计模式已经从单一的财务收支审计发展到绩效审计，但审计的重点仍然是专项资金的使用是否合规和法，依然无法对专项资金使用的经济、社会效益做出准确的评价，对例如基础建设项目是否对自然环境造成影响等方面更是无能为力。并且对于数额巨大的财政专项资金，如何避免“形象工程”、“政绩工程”、低水平重复建设等造成国有资金大量流失的问题亦是重中之重。
鉴于此，本文提出以下几点建议。
（一）制定社会广泛认可的审计评价标准，实现审计质量的公允化
目前来说，我国的国家审计准则是由国家审计部门单方面制定的，虽然参照了国际的审计准则，但并不是社会各界共同参与讨论从而制定的准则，缺乏权威性。国家审计机关应在全社会的共同参与讨论修订和完善我国国家审计准则，从而使绩效审计的开展具备合法性和合理性。
（二）建立健全绩效审计的评价标准，扩大审计范围，合理设置绩效审计指标
确立准确的评价标准是开展审计工作的必要条件，而扩大审计范围，将财政专项资金从立项，到资金到账、管理、使用以及最终是否符合预期目标都纳入到审计体系之中去，能更好的实现“5E”的目标。通过建立财务效益指标，社会效益指标、生态环境效益指标等方式来计算和评判。
部分指标的计算公式：
1. 财务效益指标
项目的资产负债比=负债总额/资产总额
流动比率=流动资产总额/流动负债总额
速动比率：=（流动资产总额一存货）/流动负债总额
2. 社会效益指标
职工分配指数：（正常年份职工的工资收入十福利）/国民收入净增值的比率*100%
企业分配指数=（年净利润+折旧+其他收益）滓国民收入净增值*100%
（三）培养大批具备职业道德的复合型审计人员
财政专项资金绩效审计需要大量的审计人员，需要他们拥有跨学科的知识。当前，我国审计人员中具有综合分析能力的人员较少，尤其是缺乏高层次复合型人才。因为专项资金的投入领域范围很广，仅仅懂得财务知识是远远不能满足绩效审计的需要的，审计人员还应掌握一定的管理、税务和法律等专业知识。我国大部分审计人员的知识结构还无法完全满足开展绩效审计的需要，而在美国，审计机构非财经类专业人员占到90%左右；香港审计署从事绩效审计的职员中，有50%以上是高级审计员。
（四）加强内部控制和风险管理
财政专项资金主要由各级政府掌控，各级政府内部控制制度是否合理，决策是否民主、科学，都影响着专项资金的使用。不加强风险管理和内部控制，很容易滋生贪污、腐败现象，发生违法乱纪行为，也极易形成过度追求形象工程，重复建设等造成国有资源流失的现象。内部控制的缺乏也会导致一些例如资金不能及时到位，负责人不明确等问题，给整个项目带来不必要的损失。
（五）改变传统的审计方式和方法，积极开展计算机辅助审计
随着会计电算化的发展，信息系统审计的发展，绩效审计由手工查账逐步向计算机辅助审计发展，提高审计工作效率，能确保审计凭证的保存。符合绩效审计对量化分析的要求，也很大程度的减少了人工成本。审计人数从以前的动辄数十、上百人到十几人的变化也确保了绩效审计的效率性。
（六）加强事后审计，全面评价财政专项资金的使用情况
考虑到很多财政专项资金都集中在公共基础建设等耗资巨大，见效慢的项目上，建立跟踪审计，在几年或十几年时间内跟踪该项目在生态环境，社会效益的影响，从而做出合理评价。对绩效审计中查处的问题，应查明负责部门，督促被审计单位或个人做出改进，并最终实现预期目标。
综上所述，通过在财政专项资金审计基础之上开展绩效审计是合乎我国国情和审计的发展规律的。本文以其为突破口，探讨了绩效审计的优越性和当前情况下财政专项资金审计的现状以及全面开展绩效审计的可能性，为充分发挥其在经济性、效益性、效率性、环境性和公平性的促进作用而做出努力。
参考文献：
[1]冯山俊.对财政专项资金绩效审计的几点思考[J].现代经济信息，2010（14）.
[2]张宪东.财政专项资金审计相关问题的探析[J].中国集体经济，2010（06）.
[3]广东省财政厅.以绩效为核心建立竞争择优的财政专项资金分配机制[J].中国财政，2009（21）.
[4]李战.县级财政专项资金管理存在的问题和对策[J].中国科技博览，2009（24）.
[5]陈巍屏，黄学升，胡滨，金贤斌.对博弈财政专项资金的实证分析[J].金融与经济，2009（09）.
[6]庆利.谈财政专项资金效益审计工作的体会[J].现代商业，2009（06）.
[7]王奇.论新形势下财政专项资金效益审计[J].江南论坛，2008（02）.
[8]花育明.对财政性专项资金效益审计的思考[J].中国审计：特区版，2007（01）.
[9]彭华彰.政府效益审计论[M].中国时代经济出版社，2006.
[10]马贤明.现代风险导向审计探讨[J].审计与经济研究，2005（01）
[11]邢俊芳，陈华，邹传华.最新国外效益审计（下卷）[M].中国时代经济出版社，2004.
（作者单位：南京审计学院）
