牛富荣 吕红霞 张文龙
【摘 要】 财政制度是资源开采地政府治理能力现代化的重要支撑。本研究借鉴资源富集国家财政制度的框架和经验，结合我国目前矿产资源财政制度的实践，分析发现资源开采地政府在收益管理制度、跨年度预算机制等方面存在一些问题；由此提出构建预测资源收益模板、制定中短期财政规则、建立中期支出框架（MTEFs）等适合我国资源开采地政府的配套财政制度方案。该方案降低了资源开采地政府的制度设计成本，有助于提升资源收益治理能力和水平，实现中短期稳定和长期可持续的目标。
【关键词】 资源开采地政府； 财政制度设计； 资源收益； 财政可持续性
【中图分类号】 F810.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）01-0139-07
一、引言
财政制度是有效管理矿产资源收益的前提，也是实现地方经济可持续发展的长效机制。资源开采地政府可以通过资源税费、上级政府转移支付、国有资本经营收入等获得矿产资源收益。而矿产资源的价格波动性和可耗竭性特征导致资源收益的不确定性，使得资源开采地政府面临预算编制困难、“繁荣-萧条”周期和经济增长的持续性等管理挑战。我国目前还没有专门适用于矿产资源收益的财政制度，难以保证资源开采地政府能有效应对这些挑战。构建标准化的矿产资源收益财政制度方案，对资源开采地政府财政可持续与地方经济发展具有战略意义。
国际上对资源开采地政府财政制度的研究，主要集中在以下三个方面：一是关于应对资源收益中短期波动的财政制度研究，包括财政规则和中期支出框架。财政规则可以有效管理资源价格波动，包括非资源财政结余、结构性财政结余和支出上限等规则[1]。Mihalyi et al.[2]回顾总结了国际上使用财政规则的经验，提出依赖资源收益的政府应根据本国的资源禀赋、经济形势和国家治理背景制定相应的财政规则。财政规则通常可以结合起来灵活使用，避免财政支出的顺周期行为[3]。中期支出框架（Medium Term Expenditure Frameworks，MTEFs）也是管理中短期资源收益波动、调节开采地政府顺周期支出行为的重要工具。根据世界银行的解释，MTEFs包括中期财政框架（Medium Term Fiscal Framework，MTFF）、中期预算框架（Medium Term Budgetary Framework，MTBF）和中期绩效框架（Medium Term Performance Framework，MTPF）三种形式[4]。二是关于实现长期可持续收益的财政制度研究。国际上通常参照永续收入假说（Permanent Income Hypothesis，PIH）来指导资源收益的长期配置，但PIH忽视了资源富集国家的经济发展需求[5]。针对这一问题，学者们提出了修正的永续收入假说（Modified Permanent Income Hypothesis，MPIH）[6]。MPIH允许在前期扩大支出以满足不发达地区的现时需求，但后期支出需要相应减少以实现PIH计算的总体财政收支平衡。三是关于矿产资源财政制度的一些特殊机制研究。在设计矿产资源收益财政制度时，还要考虑资源收益的预测、跨年度预算平衡机制和资源基金的使用[7-8]。此外，Eifert et al.[9]还提出应该将资源收益用于特定项目的支出。
国内学者对矿产资源财政制度的研究主要从20世纪80年代开始，随着我国矿产资源税费制度的建立并不断改革，矿产资源开发形成了税、费、金的税费格局[10]。此外，我国实行分税制财政体制，开采地政府获得的矿产资源收益需要依法在中央和省级政府间进行分配[11]，省级政府在不违背中央大政方针前提下，自主决定省以下政府间的分配方式[12]。在资源税改革后，地方政府实际上可以获得大部分的矿产资源收益，并且主要负责矿产资源开采、监督等事权和地方主要支出责任。然而大部分开采地政府资源收益管理能力较弱，加剧了矿产资源开采、环境破坏和代际不公问题[13-14]。因此，实现矿产资源收益的有效管理需要进一步完善财政制度。
梳理现有文献可以发现，国外学者主要从国家层面对矿产资源收益财政制度进行了相对比较全面和系统的研究。我国目前的研究更多集中在资源相关税费制度改革以及矿产资源收益在不同主体间分享，很少有文献专门研究适用于资源开采地政府的财政制度设计方案。与已有文献相比，本文的贡献主要体现在：从地方政府层面出发，结合我国矿产资源财政制度的实践，提出资源收益财政制度的设计方案，丰富了国内对矿产资源开采地政府财政制度建设领域的研究。
二、资源富集国家财政制度：国际经验
（一）财政制度的目标
在设计财政制度时，首先需要设定财政目标。矿产资源的可耗竭性和价格波动性会导致政府资源收益的不确定性，从而引发宏观经济问题、代际财富分配问题、长期可持续问题和吸收能力问题等[15]。因此，财政制度设计的目标要结合国家的发展特征，具体解决这些问题。不同资源型区域的矿产资源储量、可开采年限以及对资源收入的依赖程度有所差异，财政目标的选择一方面要考虑资源收益可持续流入的时限，其阈值一般设定为30—35年（约一代）[16]；另一方面，要考虑资本的稀缺程度，尤其是发展中国家需要利用资源收益进行国内投资。在面临资源枯竭时，要将资源收益转化为生产性投资，为后代储蓄部分资源收益；资源收益持久时，要在国内和国外进行投资，逐渐提高吸收能力和资本存量，维持经济的稳定发展状态[17]。表1总结了不同条件下财政目标的选择。
（二）中短期财政规则
财政规则是对政府收支的永久性量化约束，为一些关键的财政指标提供了数字上限或目标[18]。国际上越来越多的国家开始采用财政规则来管理资源财富，智利、秘鲁和挪威等国家已经通过制定财政规则在管理资源收益方面取得成功。国际货币基金组织（IMF）将财政规则分为四类：债务规则、预算结余规则、支出规则和收入规则。资源富集国家主要采取非资源结余规则或基于资源价格规则的形式，具体包括非资源财政结余规则、价格规则和支出规则等，表2总结了不同条件下对财政规则的选择。
非资源财政结余规则可以很好地反映资源储备期限较短的地区的财政状况。该规则主要基于永续收入假说（PIH），PIH认为应该储蓄暂时性的财政收入，支出资本运作获得的资本利得。虽然标准的PIH不适用于低收入国家，但是可以通过对PIH的修正和改进来适应投资规模的扩大。修正的非资源财政结余规则允许政府前期支出更多的资源收益，这将会被未来更低的支出所抵销。同时，修正的非资源财政结余规则需要透明的程序来扩大投资支出，将财政支出保持在资源收益长期可持续的范围内。
价格规则将支出与资源价格波动脱钩，让标准的总财政结余随资源收益的波动而变化，但是其忽略了资源可耗竭性问题以及资源生产和财政制度的变化。基于资源价格的规则主要是短期考虑，可以采取与非资源财政结余类似的方法，考虑长期可持续问题。根据支出的吸收能力，在财政规则内提高目标上限，作为资源储备期限较长地区财政状况的重要补充指标。但该规则的使用不如非资源财政结余普遍，在平滑财政支出的同时还应该设定相关的事后财政目标来支出额外资源收益。
支出增长规则可以限制政府支出的名义或实际增长率，以及支出占非资源GDP比率的增长率。这种规则的优点是直观性，且与经济的吸收能力关联。该规则通过分析吸收能力对支出增长上限进行调整，合理地引导政府增加公共投资。为了适应投资支出的偏好，可以设定资本支出的增长限度略高于经常支出的增长限度。支出增长限额作为独立的指标，可以与其他财政规则结合使用，以限制短期内支出增长规模超过政府的吸收能力，并在收入波动的情况下建立缓冲。
（三）财政制度的可持续性
矿产资源的可耗竭性引发了有关代际公平和长期财政可持续性的复杂问题。国际上对财政的可持续性分析通常基于永续收入假说（PIH），PIH为无限期融资的非资源财政结余（Non-resource Primary Balance，NRPB）提供了基准，该基准被定义为永久年度NRPB，由政府净财富估算（预计未来矿产资源收益的预期现值加上政府净金融资产的价值）得出。如果可以预测未来的资源收益，基于PIH的基准就能对可持续的财政支出水平进行估计，达到跨期预算平衡[19]。但是这种方法没有区分消费和投资，忽略了那些资本稀缺、信贷受限国家的长期发展需求。在资源丰富的低收入国家，将矿产资源收益投资于国内可以缓解资本短缺、弥补财政赤字。
由于上述问题的出现，需要对基准的PIH进行改进，这是一种更全面的财政可持续性分析方法。它关注政府支出与非资源收益增长之间的相互作用，特别是政府支出对经济增长的影响，以及考虑扩大公共投资支出。在这种情况下，由于生产性公共投资被扩大，且政府能够实现经济的额外增长，修正后的NRPB将低于基准的NRPB[20]。这一方法可以推导出与跨期预算一致的非恒定且可持续的NRPB，但对数据和分析方面的要求较高。这两种方法都反映了对NRPB的长期预测，但预测周期越长，不确定性就越高，而围绕长期可持续发展的不确定性就更大。总而言之，使用基准的PIH或修正后的PIH来评估长期财政可持续性各有利弊，表3进行了比较。
（四）财政制度的其他机制
除了财政规则和可持续性分析，资源收益财政制度的设计还包括一些其他机制。首先，国际上通过建立收益预测模板，从项目层面和国家层面估计资源财富[21-22]。其次，中期支出框架（MTEFs）将中期发展规划与年度预算联系起来，可以增强开采地政府应对收益波动风险的能力。国际上实施中期支出框架（MTEFs）的进展也各不相同，很多国家都建立了中期财政框架（MTFF），但建立中期预算框架（MTBF）和中期绩效框架（MTPF）的国家相对较少。最后，资源基金也被很多国家所采用，以应对资源收益给财政政策和资产管理带来的挑战。在这些国家中，资源基金是主权财富基金（SWF）的一部分[23]，被视为补充性政策工具，用于特定的优先事项支出。
三、我国矿产资源财政制度的实践
（一）矿产资源收益制度
收益制度是我国矿产资源财政制度的重要组成部分，也是影响资源开采地政府财政收入的关键因素。我国现已建立了有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度，资源开采地政府可以通过资源税费、国有股权分红等获得部分矿产资源收益。具体的收益来源涉及一般性的增值税、企业所得税等税收收入和对矿产资源单独课征的资源税、矿业权出让收益、矿业权占用费等收入，还包括国有资本经营收入中的利润上缴和股利、股息等收益。1994年分税制改革对中央与地方间的事权和支出责任进行了划分，也进一步划分了中央与地方的收入，从矿产资源开采中获得的收益需要按照一定的比例在中央政府与地方政府之间分配，主要采取“自下而上”的方式进行。表4总结了我国矿产资源收益的计征方式、分配比例及政策依据。
从分配比例来看，矿产资源收益更多地流入了地方政府，为资源开采地政府的支出提供了一定的财政空间，但也对资源收益的配套管理制度有更高的要求。我国目前没有专门的矿产资源收益管理制度，资源开采地政府对矿产资源收益和其他财政收入进行统筹管理。由于地方政府被赋予了关键的事权和支出责任，例如教育、公共秩序和安全、医疗卫生和社会保障等，我国资源开采地政府在支出时，基于短期思维往往会盲目扩大支出，并且我国多数开采地政府没有对资源收益进行储蓄，倾向于对资源收益进行当期支出，造成地方财政在当前以及今后的一段时期内都处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出。因此，如果缺乏资源收益的管理制度，资源收益的波动性会导致资源开采地政府在遇到意外时难以有效地扩大公共支出，影响了地方经济发展和财政可持续性。
（二）资源收益预算管理制度
预算管理制度是现代财政制度的基础，也是落实财政制度的途径和保障。自党的十八届三中全会以来，以改进预算管理制度为代表的现代财政制度改革不断推进。2015年修订后的《预算法》提出了各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，而中期财政规划是跨年度预算平衡机制的重要内容。我国也初步进行了中期财政规划的试点工作，财政部积极组织各省级政府试编地方财政发展三年滚动计划。当前我国的财政规划更接近于中期财政框架（MTFF），虽未全面实施但仍取得了一定的阶段性经验成果。但由于我国中期支出框架（MTEFs）还未完全建立，现有的年度预算平衡机制对矿产资源收益的统筹力度不够，资源配置使用效率也有待提高。
党的十九届五中全会也明确提出，“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导”。我国实行全口径的预算管理，资源开采地政府获得的全部资源收益都应当纳入预算管理。增值税、企业所得税、资源税、矿业权出让收益、矿业权占用费和石油特别收益金等纳入一般公共预算收入，国有资本经营收入纳入国有资本经营预算收入。矿产资源收益主要用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的支出。我国尚未形成对资源收益的专项收支管理，而是将资源收益纳入一般公共预算收入和国有资本经营收入管理，资源收益和其他财政收入统筹纳入预算安排公共支出。对资源收益用途的不明确一定程度上削弱了预算的约束能力，容易造成资金浪费。
四、资源开采地政府财政制度设计方案
（一）预测资源收益
预测资源收益不仅是政府编制预算的基础，也为跨年度预算提供了数据资料。国际货币基金组织（IMF）发布的资源行业财政分析（FARI）方法和资源富集国家财政战略设计方法，分别从项目层面和政府层面对资源收益进行预测，为我国资源开采地政府提供了预测资源收益的模板。资源开采地政府可以分别借鉴这两种方法，根据收益制度、资源开采情况和财政收入历史趋势等构建收益预测模板，测算未来资源收益规模。
资源行业财政分析（FARI）方法由一个详细的、基于Excel的贴现现金流（Discounted Cash Flow，DCF）模型组成，包括数据输入、计算和结果输出三个方面。资源开采地政府首先要在模板中输入资源收益的制度设定（如税基、税率等），生命周期内产量和成本的预计，以及价格、折现率、利率等经济假设和融资安排。模板中特定的单元格已经包含了公式，数据输入后可以直接得出现金流、政府收益等计算结果。利用这种方法，资源开采地政府可以预测出矿产资源生命周期内不同收益项目的金额和资源收益的总量，还可以对财政制度的相关指标进行经济分析。
资源富集国家财政战略方法可以从政府层面对资源收益进行中长期预测。首先，资源开采地政府通过FARI对资源财富的估计设定长期财政目标，并输入对其他宏观经济变量的预测。其次，设计过渡路径来适应财政策略的调整，并对财政框架进行压力测试，模拟资源收益冲击对关键宏观经济和财政变量的影响。最后，该模板将基于NRPB的财政战略和波动性压力测试与替代情景进行比较，可视化不同情境下收益波动的影响并评估它们对基本宏观经济假设的敏感性，以此来选择最合适的财政战略。
（二）制定中短期财政规则
财政规则可以有效处理短期到中期的需求管理和资源收益波动。财政规则的制定需要考虑资源收益的持久性和资本的稀缺性。我国作为一个发展中国家，资本积累的历史较短，相对于发达国家具有更高的资本稀缺性。而且我国矿产资源主要集中在中西部欠发达区域，这些地区资本相对稀缺，设计财政规则时主要考虑矿产资源收益的持久性。对于资源枯竭的开采地政府，资源收益是暂时的，设计财政规则的主要目标是积累财政储蓄、将资源收益进行投资，促进非资源收益增长，可以选择非资源财政结余和支出增长上限或者修正的非资源财政结余规则。对于资源收益相对更加持久的开采地政府，财政规则目标更倾向于在保持宏观经济稳定的同时将收益投资于国内外，可以选择非资源财政结余或价格规则，并与支出增长规则结合使用。
资源开采地政府在制定中短期财政规则时，还要综合考虑地方的经济形势和投资需要，以增强财政规则应对价格波动和意外事件的稳定性。如何使财政规则更具灵活性，可从以下四个方面考虑。首先，在短期内设定目标，并根据中长期重新评估后定期调整；其次，可以允许暂时偏离目标，并制定及时返回目标的程序；再次，引入修订条款，允许目标在一定条件下进行修改；最后，可以使用滚动目标。总之，资源开采地政府建立更加灵活的财政规则不仅可以保证中长期的经济平稳运行，同时也保证了地区重点投资和建设项目资金的稳定性。
（三）建立中期支出框架（MTEFs）
中期支出框架（MTEFs）是一种跨年度财政收支安排，将未来发展计划与年度预算联系起来，对收入和支出进行排序和分配。MTEFs有三种主要形式：最简单的MTEFs是中期财政框架（MTFF），它需要说明财政政策目标、宏观财政战略、中期宏观经济预测，以及进行财政风险和可持续性分析；其次是中期预算框架（MTBF），它需要自下而上确定支出需求，优化内部资金配置；最后是中期绩效框架（MTPF），重点是绩效的衡量和评估，不仅包括部门目标和战略，还包括具体的计划产出或成果目标。
MTEFs的实施是一种循序渐进的过程，要与政府管理能力相匹配。目前我国正处于中期财政框架（MTFF）的初步建立期，资源开采地政府经过试点后应全面建立和实施中期财政框架（MTFF），改善年度预算的编制质量。然后逐步引入中期预算框架（MTBF）和中期绩效框架（MTPF），运作良好的中期预算框架是实现中期绩效框架乃至成熟的中期财政框架的前提。这三个框架都要结合年度预算和财政经济发展情况进行滚动和不断更新，将年度预算平衡的顺周期调控转向跨年度预算平衡的逆周期调控。表5分析了建立中期支出框架（MTEFs）的六个步骤。
资源开采地政府在制定中期支出框架（MTEFs）时，还要特别考虑矿产资源项目的收入能力，将其视为中期规划的一部分，同时应邀请本地公民、企业等利益相关者参与决策，做好部门预算，合理分配资源收益。在短期内，我国应对政府行政运行等行政性开支严格设置支出上限，保障行政性支出零增长，并逐步压缩规模，在一定周期内设定年度降幅目标。从中长期来看，我国各级政府应按照中期支出框架逐步实现中期支出上限，基于多年度对支出项目进行排序和分配，预先明确未来预算的支出重点，避免无计划、临时性支出导致的过度支出和资金浪费。
（四）制定长期可持续发展规划
矿产资源的可耗竭性会引发代际财富分配问题，需要将中期规划扩展到长期。资源开采地政府必须考虑如何将有限的资源收益分配给当代和后代，这取决于在资源生产期间消费和储蓄的多少。在资源富集国家进行财政可持续分析的实践是基于永续收入假说（PIH）的，但我国资源开采地的长期发展需求面临资本稀缺、信贷受限。在这种情况下，我国开采地政府可以采取长期PIH财政可持续性框架的修正版本，通过扩大公共投资来缓解资本短缺，并提高潜在的非资源增长，增加开采地政府的财政收入。
制定详细、全面的长期发展规划对我国资源型地区非常重要。从长远来看，财政支出具有刚性，在资源枯竭之后，资源开采地政府不仅失去了相应的矿产资源收益，而且被迫削减公共服务和投资支出，带来失业等社会问题。为了实现财政长期可持续，应建立相应的长期发展规划。而制定长期发展规划，首先要明确发展目标，确定具体项目建设和实施的优先顺序。根据现实经济情况对发展规划定期修订，将长期的目标转化为预算活动，保证发展计划和年度预算的一致性。
（五）设立资源基金
资源基金不仅可以避免预算收支大幅度波动，还有利于促进预算的跨年度平衡、稳定经济运行。资源开采地政府设立资源基金的目标主要有：实现财政和宏观经济稳定；建立储蓄，使后代从当前资源收益获益；进行发展和投资组合管理。根据不同的目标，资源基金包括稳定基金、储蓄基金和投资基金。稳定基金主要应对资源价格的波动性带给资源收益的影响，利用资源高价时的超额收益弥补资源低价时的损失，来保证矿产资源产业和宏观经济的稳定运行。储蓄基金具有“蓄水池”的作用，旨在为子孙后代储备财富，要求将特定份额的资源收益或总收入存入基金。资源跨代基金①是储蓄基金的一种，通过将部分资源收益储蓄起来留给后代使用，实现代际公平。与上述基金相比，投资基金是为公共基础设施建设与社会亟需领域提供资金，优先投资于经济效益和社会效益较高的项目。
不同类型的资源基金适用于不同的经济目标和情形，开采地政府要根据资源开采的实际状况和长远发展需要，灵活选择适合本地区经济发展的资源基金来管理资源收益。此外，要将资源基金纳入到政府预算中。一方面，为了预决算报告中呈现规范信息，基金数据需要与其他政府收支信息合并，有关基金运作的详细账目和其他信息也应包含在预算文件中，以提高财政透明度；另一方面，应该使用预算系统来建立基金收支的分类、会计、报告、控制和审计等程序。
（六）监督财政制度的执行
加强对资源开采地政府财政制度执行的监督，可从以下方面进行。首先是通过立法完善矿产资源财政制度体系，建立制度的约束，从法律上规范资源开采地政府的行为；其次是提升财政透明度，为公众及相关群体提供可以全面理解政府行为的基础性数据，据以正确评价开采地政府财政制度的执行能力；再次是对政府执行情况进行监督检查，地方各级人民代表大会还有审计部门对资源收益和支出用途进行审查，尤其是对重点支出和重大投资项目；同时建立相应的问责机制，明确法律责任；最后是提高公众参与度，确保群众的知情权和监督权，从源头上预防腐败。
五、结语
矿产资源收益是资源开采地政府重要的财政收入来源，有力地支撑起政府的财政支出。然而，由于矿产资源收益具有波动性和不确定性，构建配套的资源收益财政制度对于资源型地区的经济发展与财政可持续发展具有重要意义。本研究通过借鉴国际上矿产资源财政制度的经验，结合我国财政制度的实践，构建了适合我国资源开采地政府的财政制度方案。资源开采地政府可以选择适合本地区发展的财政制度方案，来管理资源收益以及促进财政长期可持续。首先，通过合理预测资源收益，资源枯竭型地区应该选择非资源财政结余和支出增长上限规则进行资源财富的积累；资源富集地区可以选择非资源财政结余或价格规则，来进行投资和扩大支出。其次，资源开采地政府要做好资源收入和支出的跨周期预算，建立中期财政支出框架（MTEFs），实现宏观经济的长期可持续发展。再次，也可以选择设立资源基金来管理和投资额外的资源收益；最后，要切实做好财政制度的执行和监督工作。●
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