邹彩
（娄底市财政局，湖南 娄底 417000）
预算管理作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，直接反映政府的行为方向。随着预算管理制度改革的进一步深化，现代财政管理制度框架逐步建立。但一些行政事业单位的预算管理工作仍然存在诸多问题，为全面提升财政管理现代化水平，优化预算管理、深入推进改革创新成为新形势下行政事业单位急需努力的方向。本文通过深入分析当前行政事业单位预算管理存在的问题，来思考行之有效的解决之道，推进行政事业单位长远发展。
一、行政事业单位预算管理的内涵及重要性
（一）行政事业单位预算管理的内涵
行政事业单位预算管理是指单位根据国家预算法和相关管理制度的规定，结合本单位的发展战略，对资金的计划和安排通过编制预算、执行计划及有效监督来达到发展目标，是确保预算资金规范运行、发挥效益的重要管理手段。由于行政事业单位担当着社会管理和服务的职责，其预算管理较企业有一定的特殊性，预算管理情况直接关系到国家发展战略和社会公共服务效益的实现。
（二）行政事业单位预算管理的重要性
1．有利于夯实财政管理，提升管理水平
行政事业单位通过对单位所有收支进行事前、事中、事后的预算管理，随时掌握单位预算执行情况，及时发现单位财务管理中存在的问题和风险事项并合理解决，有利于防范控制财务风险，规范财政财务行为，夯实财政管理基础，强化单位内部控制制度，提升财务管理水平。
2．有利于统筹资源配置，提高资金效益
预算管理包含对单位所有收入和支出进行管理，全面地反映单位的收支总体情况。行政事业单位资金主要来源于财政拨款，加强预算编制管理，有利于优化财政资金支出结构，减少低效无效支出，实现资源分配的科学性；加强预算执行、绩效和监督管理，有利于单位按预算目标支出进度合理规划、使用资金，充分发挥预算资金效益，维持单位平稳运行，确保实现目标任务。
3．有利于缓解收支矛盾，实现可持续发展
当前经济形势下，财政运行总体呈现“紧平衡”状态，基层财政收支矛盾突出，保基本民生、保工资、保运转等刚性支出增加。加强预算管理特别是优化支出结构，完善支出标准体系建设，降低一般性支出的标准水平，有利于缓解收支矛盾。同时，完善预算绩效管理，特别是强化绩效评价结果运用，通过绩效评价大力削减低效无效支出，有利于实现财政经济可持续发展。
4．有利于深化改革创新，提升预算管理效能
近年来，随着预算管理制度改革的推进，推动修订预算法及其实施条例，以及预算一体化系统的全面上线，纵深推进了财税体制改革。各级行政事业单位预算管理水平的提升，能够逐步实现政府向管理要效能，提高社会公共服务水平，为下阶段优化预算管理制度，深入推进改革创新打下坚实的基础，从而全面提升预算管理效能和财政管理现代化水平。
二、行政事业单位预算管理存在的问题
（一）预算管理制度不健全
近几年，随着改革的深化，行政事业单位预算管理制度虽然已逐渐从传统的预算编制向适应新形势下的预算管理转型，但制度建设还处于初期阶段，单位内部没有形成一套完整的预算管理制度。预算编制过程缺乏各部门的联动性机制，一定程度上造成单位编制的预算过于片面；预算执行中缺乏有效的监管机制，造成项目目标未按进度完成；事后预算绩效评价机制不完善，未对预算资金效益进行考核，造成绩效目标未如期实现。由于整套制度不完善，导致产生一些不必要的、低效无效的支出，造成预算资金的浪费，财政资金未充分发挥社会公共服务效益。导致预算管理制度不完善的深层次原因在于行政事业单位较企业而言存在重业务、轻管理的理念，大部分行政事业单位对预算管理工作不重视，全面预算管理意识淡薄，不愿意花过多精力在预算编制、执行和监督上，缺乏全面思维，未统筹考量单位目标。
（二）预算编制质量不高
预算编制是预算管理工作的起点，是预算执行的基础。但现实中，部分行政事业单位预算编制质量不高，预算编制过程中往往出现以下情况：一是预算编制工作基本是单位财务人员负责。预算编制范围涉及了单位各部门业务工作和日常管理工作，财务人员对单位整体战略目标把握不清，对其他业务部门的项目目标不了解，在编制预算时未能全面把握单位整体目标和项目情况，导致编制的预算不全面、不科学。二是预算编制工作时间短、任务重。预算编制程序分为“准备”“一上”“一下”“二上”“二下”五个阶段，程序复杂，通常需要财务人员加班加点完成，再加上大部分行政事业单位缺乏专业的预算人员，导致编制的预算往往不及时、不完整。三是一些行政事业单位编制预算时通常以上年预算数据为基础，未考虑当年实际情况及合理测算项目支出情况，以增量预算方法来编制预算，未全面落实零基预算，导致预算编制未贴合单位当前情况，预算数据缺乏合理性、科学性，为后续执行埋下隐患。以上种种情况最终使编制的预算与单位的整体战略和项目目标脱节，未做到全面规划、全面统筹。
（三）预算执行缺乏刚性
在预算执行过程中，首先，部分行政事业单位不能严格按预算进度进行，存在过快或过慢的情况。预算执行过快原因在于预算编制不全面、不科学，未合理测算支出需求；执行过慢原因在于当前经济形势下，部分地方财政资金紧张，收支矛盾引起不能全额保障支出，支出进度放缓，以及考核机制的缺位也可能导致单位未严格执行预算。其次，按照相关预算制度规定和人大批复，每项预算资金都规定有明确的资金用途，人员经费、公用经费、专项支出都应专款专用，不能随意调整，部分单位在实际执行过程中，存在随意调剂资金用途的现象。最后，单位对结余资金统筹力度不够，未定期清理结余资金，造成财政资金利用率低下。归根结底是因为预算执行缺乏有力的刚性约束，导致单位预算执行中随意性较大，年度期间预算调整大。
（四）预算绩效管理与监督流于形式
预算绩效管理与预算监督应贯穿于预算管理的全过程，在编制时突出绩效导向，执行时强化监督，决算和事后全面实施绩效评价，这样才能确保单位预算目标和战略目标的实现。
但目前，行政事业单位预算绩效管理还处于初级阶段，首先，预算编制时未明确部门整体支出和专项支出的绩效目标，预算执行中缺乏有力的监督，预算完成后未对整体支出和专项支出进行专业的绩效评价。其次，部分项目建设亦是如此，事前未充分运用绩效理念评估投入与产出比，事中未引入监督机制，事后未全面进行绩效评价结果与运用，造成项目资金未充分发挥效益。行政事业单位部分项目属于中长期项目，前几年处于资金持续投入阶段，绩效管理和监督更容易缺位，绩效评价结果未运用到下一年的项目预算中，造成下年度资金的盲目投入，形成低效支出，不利于项目目标的实现。最后，预算监督还停留在对单位财务部门的监督上，重心基本放在财务处理是否准确、报销票据是否违规等层面，没有对预算资金全方位、分阶段进行监督。导致上述问题的主要原因是行政事业单位资金主要来源于财政拨款，单位对资金的使用绩效不够重视，因此预算绩效管理和评价结果运用流于形式，没有真正发挥作用。
三、加强行政事业单位预算管理的对策
（一）深化预算制度改革，加快财政信息化建设
一是健全现代预算管理制度。加大财政资源统筹力度，完善支出标准体系建设，健全基本公共服务保障标准和相关制度；全面贯彻落实零基预算，依据当前财政状况、实际资金需求、绩效评价结果等情况统筹预算编制，形成保刚性支出、压经费支出、增高效支出、减低效支出的分配机制，推翻支出固化体系；强化财政承受能力评估力度和精准性，健全政策出台程序，对增加支出政策的出台和政府投资项目的实施，引入事前评估机制及上级部门审核制度，避免出现资金缺口。
二是强化全面预算管理意识。行政事业单位全体干部要强化预算管理理念，单位管理层要更加重视单位预算管理，带头支持和推进预算管理工作，通过加强培训和强化宣传来提升全体员工的预算管理意识。
三是深化预算管理一体化改革，实现财政信息化。把握预算管理一体化改革的机会，全面构建现代信息技术条件下“制度+技术”管理机制，运用信息化达到从预算编制、预算执行到绩效评价的全闭环动态监管，做到预算管理全流程“顺向可控，逆向可溯”，全面提高预算管理规范化、标准化和信息化水平。
（二）加强预算编制管理，提高预算编制质量
加强预算编制管理一方面需要单位各部门联动配合，另一方面需要预算编制合理、准确、科学。
首先，加强各部门联动性。调动各业务部门参与到预算编制工作中来，而不是把预算管理甩给财务部门，打造财务部门组织、各业务部门联动配合的预算管理体系。
其次，提前谋划预算编制工作。单位应在财政部门安排预算编制工作之前，提前整理收集上年度资金执行和绩效情况，合理测算预算年度收支总情况，将预算编制工作提前化。
最后，全面落实零基预算，推进预算分配标准化、科学化。摈弃往年支出固化模式，结合预算年度实际需求及预算标准，合理测算支出需求。细化预算编制内容，将预算编细编实，提高预算的精准度，将每笔预算资金当成一个项目，建立资金项目库，完善项目库专项审核流程，严格项目准入，其中专项资金中不安排人员经费和运转经费。同时，将绩效评价的结果运用到预算编制全过程，不断提升预算编制合理性、科学性。
（三）增强预算执行管控，硬化预算刚性约束
加大预算执行管控力度，及时发现执行过程中出现的问题并进行解决，硬化支出刚性约束，严禁无预算支出，确保预算目标的实现。
一是坚决落实过“紧日子”要求，优化支出结构。优先兜牢兜实“三保”支出，严格控制新增支出，切实压缩“三公”经费、办公经费、会议培训、委托业务等行政开支，大力压减非刚性、非重点和低效无效支出。严格控制编外人员，规范员额标准、适用岗位、薪酬水平，清理超标准、超范围、超期限编外用工行为。
二是强化预算约束。对预算执行进行全面管理，对约束机制进行细化落实，对支出运行机制进行系统完善，努力压缩预留预算支出指标，严格落实人大批准的预算草案，加强预算指标全流程动态管理，坚持无预算不支出的原则，严控预算调整事项，严禁随意改变资金用途，完善追加支出审批程序。
三是加大资金盘活力度。定期清理结余资金，动态监管结转资金，盘活存量资金，提高资金统筹力度，减少沉淀资金，对支出进度滞后、存量规模较大的项目，相应减少下年度预算额度。
（四）推进绩效监督管理，促进资金提质增效
行政事业单位要使预算资金发挥充分的社会效益，推进预算绩效和监督管理势在必行。
首先，完善预算绩效管理机制。纵深推动单位预算和绩效管理密切结合，建立单位整体绩效指标和项目支出绩效指标体系，构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全链条预算绩效管理机制。夯实预算绩效目标管理，单位应设置部门整体绩效目标及专项绩效目标，加强财政重点支出、重大专项和转移支付资金绩效目标审核管理；做好绩效运行监控，加大支出督导力度；逐项开展绩效评价，强化评价结果运用，不断提高财政资金使用效益。
其次，强化预算监督管理。完善全过程、全方位联动的预算监管机制，加大预算资金监管力度，堵塞管理漏洞，确保各项资金规范安全高效运行。抓实单位内部监督，成立监督管理部门或监督小组，负责预算全过程监督工作，发现问题及时处理，充分运用内部控制制度，不同岗位、不同部门相互监督。引入外部监督，聘请第三方机构对项目资金进行审计监督，建立财政、审计、社会群众等多部门、多方位监督指导机制。同时，发挥预算管理一体化系统资金全链条的监督作用，运用信息化手段强化监督，防范和堵塞管理漏洞。
四、结束语
基于当前经济新形势和政府财力状况，强化预算管理是行政事业单位面临的新挑战。本文阐述了行政事业单位预算管理的内涵，分析了当前预算管理面临的主要问题，各级财政部门应牵头组织各单位深化预算管理制度改革，抓住预算管理一体化契机，构建“制度+技术”管理机制，行政事业单位应提高预算编制质量，强化预算刚性约束，健全绩效管理机制，加强预算监督管理，从而提高单位预算管理水平，发挥财政资金所产生的社会效益，全面构建服务型政府。
