戴慧
提 要： 2023年10月初，欧盟碳边境调节机制正式实施。其拟在过渡期后向欧盟内进口方征收进口商品中的碳排放费，这对于我国对欧盟出口会有何影响，我国应该如何应对，需要研究。本文从概述欧盟碳边境机制的提出背景、主要内容入手，分析其对我国经济的潜在影响，进而提出一些思考和应对建议。
关键词：欧盟；碳边境调节机制；碳税；绿色转型
一、欧盟碳边境调节机制提出的背景
多年来，欧盟希望在全球树立应对气候变化先行者的角色。
2019年12月，欧盟委员会提出“欧洲绿色协议”，其中提出到2050年实现碳中和的目标。欧洲绿色协议还提出了适应55政策包（55指到2030年温室气体排放比1990年减少55%）、制定欧盟气候法、欧盟适应气候变化的战略、欧盟工业战略、循环经济行动计划、公平转型等多项政策提议。作为适应55政策包的一部分，建立欧盟碳边境调节机制的建议被正式提出。在适应55政策包中，提出了完善欧盟排放交易系统（包括将航运、航空和一些其他部门的排放逐渐纳入交易系统），也提出了建立碳边境调节机制（CBAM， carbon border adjustment mechanism）的政策建议。CBAM原意在减少欧盟因进口碳密集的商品而导致的碳泄露，避免因其而抵消欧盟减排应对全球气候变化的努力。
2020年11月，经欧盟议会同意后，欧洲理事会采纳了2021-2027年欧盟多年财政框架法规。后者表示将支持欧洲绿色协议的实行，并为生态较脆弱的碳密集地区提供公正转型支持。2020年12月，欧委会进一步提出到2030年温室气体排放比1990年减少55%的中期目标，这比此前2014年一致同意的到2030年减排40%（比1990年）更加严格。2021年7月，经欧委会采纳后，欧盟气候法开始实施，以法律形式明确了欧盟到2050年实现碳中和的目标及系列措施。
之后，2021年7月14日，欧理会提交了其关于建立碳边境调节机制的建议。经过讨论选择后，2022年3月15日，欧理会就碳边境调节机制达成协议，其作为适应55%政策包的一部分正式出台。2023年10月1日，欧盟碳边境调节机制开始实行，进入三年过渡期，过渡期后将全面实行。
从绿色协议中的一项建议，到以法律形式颁布，再到开始实施、进入过渡期，欧盟碳边境调节机制可以补充欧盟碳排放交易系统、对碳密集的部分进口商品征“税”，从而减少碳泄露，同时促进对欧盟出口国的绿色转型，这体现了欧盟在运用政策工具促进欧盟绿色转型、改善全球气候和环境治理方面的意愿和努力。CBAM机制将影响欧盟的进口贸易对象国，这也是我们要研究CBAM机制内容及潜在影响的原因。
二、欧盟碳边境调节机制的主要内容
欧洲理事会2023年5月发布的法规《建立碳边境调节机制》中，对其设立碳边境调节机制的初衷做了陈述，并对碳边境调节机制的内容进行了详细规定。
其设立碳边境调节机制的初衷包括：（1）欧盟已在欧洲绿色协议中制定了一套新的增长战略。该战略旨在将欧盟转变为公平、繁荣的社会，经济现代、资源高效、有竞争力，到2050年温室气体净排放为零。为了保护欧盟的自然资本、保护欧盟公民健康不受环境风险影响，执行欧洲绿色协议中的内容、推行适应55政策包很重要。建立碳边境调节机制是其中的一项内容。（2）虽然欧盟已主动提高了减排目标，展示了减缓气候变化的雄心，但欧盟的一些贸易伙伴国仍实行更宽松的环境和气候政策，这就存在碳泄露的风险。例如，以欧盟为基地的公司可能将生产转移到国外，利用更宽松的环境标准进行生产，从而使原来在欧盟生产的产品被碳密集程度更高的进口商品替代。由此产生的碳泄露被转移到欧洲以外，从而严重削弱欧盟的减排政策效率和努力。为了减少碳泄露，需要建立CBAM机制。（3）充分应用价格机制来使污染者付费。改变当前进口商品享受免费温室气体排放许可的现状。对部分进口商品征收排放费用，还可避免进口商品享受高于欧盟内产品的优惠待遇。（4）通过对部分种类进口商品按内含碳排放征收费用，鼓励商品相关供应链上企业减排和相关产业链条的绿色发展，从而提高欧盟碳边境调节机制的环境有效性。（5）在欧盟碳排放权的单价总体有所攀升的背景下，从事贸易和生产的企业也需要明确的政策，以增强确定性。
欧盟碳边境调节机制的内容，有以下几点。
一是关于CBAM机制选择实施的商品范围。欧洲议会和欧理会在决定CBAM选择征收的商品范围时，既考虑到了欧盟碳排放交易所覆盖的范围，又以审慎原则分析选择，包括基于此前欧委会代表决定2019/708中对进口商品碳泄露风险的分析、选择在欧盟内有相似产品的碳泄露风险高的进口商品种类来开始实行。欧理会认为一些具有一定特性的行业不适合纳入碳边境调节机制，如不易清楚分配/分析温室气体排放的有机化学品和精炼品。在这些原则之下，确定了首批实施CBAM的商品范围，即水泥、钢铁、铝、化肥、制氢、电力。这些行业在欧盟排放交易系统中覆盖了高达50%的排放，具有代表性。
二是该机制在不同阶段的实行方式与内容。主要分为过渡期和之后的确定期。从2023年10月到2025年底为过渡期。过渡期间，欧盟的进口方或其报关代理（可以是报关公司）需要向欧盟海关申请注册登记为 CBAM申报人（才能有CBAM账户），并在每季度末上报当季进口的商品总量、生产这些商品排放的二氧化碳等温室气体测算量（某些种类商品除了报告直接内含排放量，还需要报告间接内含排放量）、生产地的碳排放权单位价格。
在过渡期，进口商暂时没有义务缴纳碳边境调节费。欧委会将开发CBAM过渡登记系统，帮助进口方进行过渡期登记。欧盟各成员国在过渡期将指派合格官方机构来执行《建立碳边境调节机制》法规所规定的职能和义务，由这些机构来指导进口方或报关代理登记、报告相关信息。目前要求报告相关信息的商品范围为上文中提到的六个（如表所示）。
从2026年开始到2034年为CBAM的逐渐引入期（或称确定期）。
进入确定期后，已经进行CBAM登记的进口方须按照进口商品生产中的碳排放量（具体按直接内含排放还是包括间接内含排放区分商品种类，如附表所示）和欧盟碳排放权价格标准之乘积来缴纳碳边境调节费、购买CBAM排放权证。此处的欧盟碳排放权价格标准是指欧盟碳排放权交易市场最近一周（日历周）每日碳排放权拍卖系统收盘之平均值，将由欧委会于每周第一个工作日在其官网上公布或通过其他方式公布。对于欧盟内生产者生产并出口到欧盟其他成员国的商品，将与从欧盟外区域进口的商品一样，实行CBAM机制，以确保两类商品支付同样的碳价格。与此同时，该法规为CBAM设置了一些排除情况。例如，对欧洲经济区（包括欧盟27个成员国和欧洲自由贸易联盟里的3国冰岛、挪威、列支敦士登）的国家，已考虑到其与欧盟的高度关联，对原产地为欧洲经济区国家的出口商品，可被全部排除在碳边境调节机制（征收碳排放费）之外。对原产地为已经将其碳排放权交易系统与欧盟碳排放权交易系统（ETS）挂钩的国家（如瑞士），也可被排除在CBAM征费之外。另外，该法规定欧盟进口的商品在其生产过程中在产地支付的有效碳排放权费用，CBAM注册报关人可以申请扣除。关于惩罚机制，该法规定，进入确定期后，尚未进行CBAM系统登记的进口方（也可通过其报关代理登记注册）将可能因未登记而在进口后面临罚金，具体惩罚标准将在过渡期内由各成员国的CBAM监管部门制定。
另外，该法规定过渡期结束前，欧委会需要提交报告，评估拓展CBAM商品覆盖范围的可能性、确定拓展商品范围的标准、计算内含排放的技术要求、国际上气候变化有关讨论的进展、CBAM行政管理成本、CBAM对已覆盖进口商品实行后的影响等，并建议哪些商品可被考虑进一步纳入CBAM。
三、欧盟碳边境调节机制对我国经济的潜在影响
欧盟碳边境调节机制的推行，可能在过渡期后对我国商品出口产生潜在负面影响，从而对我国出口部门就业产生负面影响。另一方面，欧盟碳边境调节机制的推行可在推动绿色发展的同时，促进其进口来源国碳交易市场的发展、增强其有效减少温室气体排放的功能。对于我国来说，欧盟碳边境调节机制的推行可能促进我国碳交易市场的完善，并推高我国碳价。
（一）对我国出口的影响
欧盟是我国的第二大出口目的地。2023年前11月，我国对欧盟出口3.22万亿元，同比下降了5.8%，但占我国出口比重达13.2%。
碳边境调节机制自2023年11月开始实行后，对我国出口的影响将随着其过渡期的结束而显现。CBAM过渡期内，我国对欧盟的出口不受影响。但如果出口企业没有按照其过渡期要求协助进口方做好CBAM系统注册以及对欧盟出口商品及内涵碳排放的报告，在过渡期结束后，对欧盟出口将受到明显影响。因为欧盟碳边境机制已规定，如果进口方未进行CBAM注册、报告，即便事后发现，也将面临惩罚。而目前准备或开始按要求报告内含排放的企业，如果自身生产过程中的用电量和碳排放监测数据齐全、易按产量分解，则容易准备报告；倘若温室气体排放监测缺失又不易估算、对原材料生产过程中消耗的电力和间接排放资料不全、估算依据不足，则会出现报告困难。过渡期结束后，那些已进行CBAM系统注册登记的企业，除了需要按照碳边境调节机制要求支付碳排放费用，还需要面对排放数据真实性的检查。
考虑到我国碳价格仍然较低，参照欧盟碳排放权交易体系的近一周收盘价均值缴纳排放费用，肯定会增加不少排放费。欧盟与中国碳价相差约5倍。例如，2023年12月25日我国碳市场交易收盘价为80.99元/吨，而欧盟2023年平均碳价为82.46欧元。国内有研究指出欧盟暂不认可中国碳市场的有效性，这点有待确认。但即便最终我国对欧盟出口商品中已为生产过程中的排放支付的碳价可以从欧盟碳价中扣除，出口商品进入欧盟市场需要再通过进口方支付的温室气体排放权费用也将相当可观。考虑到目前我国全国性碳市场覆盖电力、钢铁、石化、化工、有色、造纸、建材、航空8个行业中的部分，与欧盟碳边境调节机制首批覆盖的商品所属行业不尽相同，只有部分重叠，可想而知仍有不少CBAM首批覆盖的商品种类下中国出口到欧盟的商品在欧盟进口时无法抵扣任何在我国国内已支付的碳排放费用。一般技术含量不太高、可替代性较强的商品进口方通常相对强势，而CBAM首批覆盖的商品分类中钢铁、铝、水泥、化肥中较多属于此类。进口方如果将CBAM要求下需缴纳的排放权费用转嫁给出口方，导致出口方成本上升，当然会影响相关商品对欧出口积极性。而根据2022年数据，我国对欧盟出口排前十的商品中，车辆及其零件、有机化学品、塑料及其制品三类占我国对欧盟出口约11.3%，其他商品与CBAM首批覆盖的相关度更低。根据欧委会贸易局的《欧盟与中国商品贸易》报告，2022年欧盟自中国进口的商品按SITC分类，钢铁占其自中国进口商品价值的1.2%，化学品（除药品）占9.7%（铝不在SITC大类内）。因此估计，被CBAM首批覆盖的商品出口占我国对欧盟出口比重不大，甚至可能CBAM推行后会促进钢铁、铝类绕开CBAM覆盖的商品细分类，更多采用制品形式出口，故而在CBAM确定期初期影响我国对欧盟总出口的程度较低，但如果CBAM在评估后扩大覆盖商品范围，则影响可能会进一步扩大。
与之相比，CBAM对全球各国对欧盟出口的影响，主要会在过渡期结束后开始显现，且受影响程度会因商品种类而不同。从CBAM首批涉及的商品出口看，只有部分商品属于技术含量略高的商品（例如氢）。一般来说，CBAM导致的绿色成本，对于议价能力较强（或者说面临的商品需求价格弹性小）的出口方，可能会被部分转嫁到欧盟内需求方，这意味着最终相关商品消费者将承担更高的价格，而出口方所需承受的影响减少；反之，如果出口方议价能力较低或者面临的竞争激烈，则转嫁能力较弱，从而不得不压缩自身利润或亏本出口。这也是国外一些研究人员将其视为碳关税或绿色壁垒的一个原因。另一方面， CBAM会反向激励欧盟的各进口来源国相关出口商品生产企业努力减少生产过程中的碳排放、使用更绿色的生产原料，从而促进其绿色转型。
（二）对我国碳定价的影响
欧盟碳边境税的实施未来可能间接拉升我国碳价。尽管我国的碳交易市场仍然处于探索阶段，新成立的国家碳市场与7个碳排放权交易试点省份的碳市场未来如何配合仍存疑问。但随着欧盟碳边境交易机制开始实施，我国碳市场效率能否获得欧盟认可，关系到参与我国碳市场交易企业在产品出口欧盟时能否获得相关费用扣除。为此，国内碳市场的逐渐完善势在必行。欧盟碳排放权交易市场与我国碳市场的碳价差异幅度较大，这意味着CBAM将可以对从中国进口的商品征收更多碳排放权费用，从而增加欧盟自身的预算。国外有研究提出将其国内碳市场与欧盟碳排放权交易市场连接，或提高本国碳价，或在本国开征碳关税，以应对CBAM的影响。
四、对我国如何应对的思考与建议
欧盟碳边境调节机制对我国存在潜在影响，鉴于其出发点毕竟是为了减少气候变化对全球的影响，绿色发展也是我国高质量发展的要求之一，不能简单以双反等类似的贸易救济形式应对。
欧盟碳边境调节机制从设计方案到讨论，到最后采取对进口商品碳排放收费的方式，实际上是采取庇古税方式以鼓励减排、减轻温室气体排放的负外部性。此外，实施碳边境调节机制还可增加欧盟财政收入，使其可以将筹集的资金用于促进绿色发展。另外，欧盟认为实行CBAM可以通过促进向欧盟出口的企业努力减排，来扩大欧盟气候政策的全球影响。
我们需要理解CBAM的出发点是为了减少温室气体排放，从而减轻气候变化对生态环境和人类生存等各方面的影响。这一出发点是好的。但是由于中国作为发展中国家，碳排放权交易市场仍不完善、碳定价相比欧盟的碳价低许多，因此有必要寻求适应与协调的方法。初步分析，我国可以先采取以下措施应对欧盟碳边境调节机制，如果有国家率先向多边组织提出协调，我国可以视情况考虑参与。但过渡期内需着重做好以下准备工作。
（一）敦促与CBAM所涉及商品种类相关的我国对欧盟出口企业协助欧盟进口方做好CBAM和过渡期内进口商品量、排放量等相关信息报告
鉴于欧盟碳边境调节机制中有关过渡期内需注册和报告排放信息的相关要求，以及未进行CBAM注册和报告将可能面临惩罚，需尽快敦促CBAM首批所涉及商品类别的国内出口商协助欧盟内进口方做好注册和排放信息报告。此外，做好国内出口企业的CBAM介绍和知识普及，使其知悉CBAM可能对其出口造成的影响，促使有条件的企业在过渡期内做好绿色转型或出口对象转移。
（二）逐步完善CBAM相关产品碳排放监测和碳足迹统计
欧盟碳边境调节机制已要求前文所述相关商品进出口方报告温室气体排放，并要求几类商品在过渡期内报告间接内含碳排放，要求水泥、化肥类部分商品在确定期内按包括间接排放的内含排放支付排放费。针对这些，我国相关企业应尽快做好碳排放监测（部分相关商品生产企业还需做好氮氧化物排放监测）。对需要报告间接排放的相关商品生产出口企业，还需要做好所用原材料生产过程中的碳排放监测统计。这实际上需要其相关产业链企业做好碳排放监测，以便统计相关出口商品生产过程中的碳足迹。此外，考虑到欧盟未来可能在过渡期结束前评估CBAM实行的商品种类及是否扩大范围，因此对欧盟出口的其他碳密集商品生产企业也需要开始做此类准备。
（三）完善碳排放权交易市场，使我国碳排放权交易市场未来更易与欧盟碳排放交易机制对接
当前我国碳排放权交易市场仍存在分散、机制不够健全的问题。逐步完善我国碳排放权交易市场，使之能更好地与欧盟碳排放交易机制对接，得到其认可，将有利于我国对欧盟出口企业更加从容地应对CBAM引起的竞争力变化。
但另一方面，仍需看到欧盟碳边境调节机制的问题，例如对所有进口来源按同样的碳价征收排放权费用，会不利于形成类似累进型的税制，也有违巴黎协定中强调的发展中国家与发达国家在减排和减缓气候变化方面“共同但有区别的责任”原则。这意味着我国除了做好碳市场完善工作外，有必要做好进行必要沟通协商的准备。
（四）鉴于各方对碳排放跨境调节机制的意见差异，有必要探讨与减排要求相适应且更为各方认可的国际调节机制
目前不同类型国家对CBAM的看法有所不同。发达国家（欧盟成员国除外）讨论的多与碳税/碳排放费的征税权有关，认为与其让欧盟在进口环节征收，不如自己率先在国内对生产企业征收，这样可以把相关税收留在国内用于促进绿色发展（或者如果其本国已经征收，则更关注CBAM会对其出口企业形成多大实际影响）；或者索性在本国推行碳关税，作为对CBAM的回应，并解决本国的碳泄露问题。发展中国家则更关注CBAM有违应对气候变化中发展中国家与发达国家“共同但有区别的”责任原则，或能否与欧盟协调通过在本国征碳税（但相对欧盟碳价较低）以绕过CBAM现定规则（这是印度现在准备的做法），或发达国家率先开征碳边境调节费/税的话，其筹集到的资金能否/应该部分用于资助发展中国家绿色转型。
基于此类讨论所反映出的各方利益冲突和意见分歧，我国可以在相关讨论中表达观点，参与此类国际讨论或协商谈判。有关CBAM是否违反世贸规则的相关问题，由于欧盟在开征CBAM之前其主要成员国已开征碳税或有碳市场，已征收碳排放费，引用关贸协定中的国民待遇原则申辩，恐怕效力很小。有关最惠国待遇原则，CBAM对所有进口对象一视同仁，并不违背。而CBAM会引起隐形绿色壁垒、造成不公，或可以用于援引。有关CBAM违反其他国际法中的国家责任原则问题，则需要国际法专业人士研究。而有关CBAM是否会引发一轮发达国家随后设立各自的碳关税，最好由国际协调，否则的确会有征税权争议。当下在CBAM过渡期内急需做的，则是完善碳交易市场，讨论是否需要对未纳入国内碳交易市场的行业、商品开征少量碳税，并准备进行相应的国际协商。
（作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员）
