兰宇航 常莉
摘 要：随着社会经济的不断发展，我国城市化进程也在进一步加快。人民群众日益增长的各类需求和城市规模的进一步扩大，对城市管理提出了精细化的要求。目前，我国中大型城市管理已趋于精细化，并与智能化管理相结合[1]，而西部县级城市精细化管理相对来说基础还很薄弱、水平还较低。新时代，人民群众对美好生活的向往更加热切。创新城市服务功能、提高城市精细化管理水平已成为各级政府的重要任务以及为民惠民的大事。县级政府针对居民需求、科学分配职能、完善监管机制、应用智能化管理手段是提高城市精细化管理水平的有效路径。
关键词：西部县级城市；精细化管理；现状；黄陵县管理实践；管理路径
中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）01-0130-05
一、研究背景及文献综述
管理是通过计划、组织、协调、控制、指挥来实现资源合理配置，实现既定目标的过程。由此可见，管理的核心在于目标、手段和过程。精细化管理就是使管理的目标、手段和过程更加细致和精准。其最早出现于泰勒的《科学管理原理》之中，是一种企业管理理念和文化。一是管理责任明确、具体的落实，二是管理战略和目标的细化和分解，三是管理手段的信息化、系统化、数据化，四是管理以满足需求为导向，五是绩效考核的标准化，通过以上几点来保证管理的准确、高效和可持续[2]。现代社会，城市发展速度不断加快，将精细化管理这一企业管理理念引入城市管理中，在管理目标上，更加精准地识别不同群体的需求，提供精准化的服务。在手段上，将城市纳入管理巨系统中，运用系统化、网格化、数据化的手段以及大数据、云计算、人工智等技术，做到城市管理全方位、无死角的覆盖。在过程上，改革和优化管理体制，加强多元协同机制，落实绩效考核制度。通过多方面、多维度的变革来提升城市管理的水平。
在当前的发展形势之下，中大型城市往往是一个区域政治、经济、文化、教育中心，人流、物资流、信息流、公共设施等极为复杂[3]，这必然会导致城市管理的复杂性。县级城市管理的复杂程度虽然远不及中大型城市，但随着脱贫攻坚工作的结束，县级城市的发展潜力也逐步释放。为此，县级城市应不断提升城市管理水平，紧跟发展节奏，做到管理精准化和精细化，为人民群众创造更加美好的生活环境，使发展成果更好地惠及民生[4]。黄陵县位于陕西省中部，总面积2 292平方公里，总人口13万人，下辖6镇4乡1个街道办事处。近年来，黄陵县城市规模不断扩大，规划建设了新城并先后被评为国家级卫生、园林、文明城市，其城市发展在县级城市中具有一定代表性。在城市管理过程中出现的一系列问题，如城市环境的污染、基础设施建设落后、专业化水平较低等，既具有普遍性，又存在特殊性，具有很强的借鉴意义。本文基于精细化管理理论和黄陵县城市管理实践，以现实存在问题为导向，探究西部县级城市精细化管理的路径。
目前，学术界对于城市管理的研究主要集中在智慧化城市管理、城市管理绩效、城市管理执法、城市管理机构设置与职能等方面。具体来看，一是城市管理的智慧化，即数字化、信息化、人工智能手段在城市管理中的应用。例如，史北祥等通过大数据的耦合分析，并结合人工智能技术的应用，提出城市环境优化的策略[5]；罗晶基于大数据技术建立城市公共资源配置系统，以达到城市公共资源的合理配置[6]；邵新哲等将云计算、大数据、人工智能等技术运用于城市的网格化管理中，通过网格化、智慧化的手段来提升城市管理的水平[7]。二是城市管理的绩效，即优化城市管理绩效考核水平，从而提高城市管理的能力。易星同通过构建多维度城市管理绩效评价体系来提高城市管理水平，优化城市生活环境[8]；王春利等建立了城市管理绩效考核优化模型，使绩效考评结果更加客观、科学[9]；王倩雯以天津市为例，构建城市管理的价值网络，坚持以公众价值为导向，从而提高城市管理的工作和运行效率[10]。三是城市管理执法，即提升城市管理执法的能力，推动城市管理工作的良性运行。杨宏临从立法、制度、目标、机构、监督等方面论述了提升城市管理执法水平的路径[11]；丁方达通过胡德科层制控制理论的分析，提出了城市管理执法体制改革的方向[12]；曹纪茂等将我国各地城市管理综合执法体制进行分类、比较研究，为城市管理执法体制改革提供借鉴[13]；四是城市管理的机构设置与职能，罗海元等用宏观的视角，分别从顶层设计、立法、监督、人才、社会等方面，论述了完善新时代城市管理的机构设置和职能的方向[14]。
以上研究的不同层面和领域，也是城市精细化管理的内容组成，对研究城市精细化管理具有借鉴意义。本文主要将目光聚焦于西部县级城市，以陕西省黄陵县为例，分析在新形势下，县级城市如何摆脱城市管理的困境，提升城市管理水平，做到城市管理精细化，从而优化基层人民群众的生活环境和质量。
二、西部县级城市管理现状
（一）管理理念滞后
县级城市管理部门的领导在城市管理上缺乏整体性的思想，缺乏对人民群众利益和多样化需求的关注，缺乏对先进管理理念的认识[15]。首先，新时代县级城市快速发展，管理者在城市管理过程中缺乏对新型管理理念的认知，未及时做到观念和工作模式的转化和升级，没有树立城市管理的整体化、系统化的理念，仍只关注城市发展的某一方面，导致城市管理的不平衡、不协调，出现了主城区发展远远超过城市边缘地区的发展，城市表面繁荣发展掩盖城市深层存在的细节问题等现象。其次，随着脱贫攻坚工作的结束，基层人民群众实现了脱贫致富，其需求也开始从基本生活层面向更高层面转化。但在县级城市的管理过程中，管理者没有做到精准识别群众日益增长的各类需求，没有将城市本身的发展与群众需求相结合，在城市管理的最终目标上产生了偏差。
（二）管理制度化水平较低
在县级城市管理中，由于管理制度不完善，因此导致了各管理部门之间职能划分模糊，权力执行的过程中存在缺陷的现象[16]。一方面，城市管理部门行政职能划分模糊、边界难以界定，导致本该统一管理的某项工作，其管理权限和职能被划分给不同部门，加之各部门间存在协同机制不足的情况，极大降低了管理效率，增加了管理成本。例如，城市垃圾回收工作不但涉及城管部门，同时涉及环保部门。另一方面，以城管执法为代表的城市管理的权力执行存在缺陷。在城市管理执法过程中，由于缺少制度化的指引和约束，导致了权力的无效执行、不良执行等情况，不但降低了城市管理水平，同时降低了政府公信力。例如，城管执法部门的执法水平存在争议，多次不良执法引起广泛社会舆论。
（三）缺乏责任监管机制
城市管理工作涉及的部门及人员复杂，再加之存在上述管理职能认定模糊的现象，因此，城市管理工作中的责任落实也较为困难，经常出现权责不对等、推诿、扯皮、责任规避等现象，极大降低了城市管理的效率。面对此种现象，监管部门并没有发挥其应有的作用，在工作中出现了“缺位”的现象。
（四）缺乏多元协同机制
城市管理离不开公众的广泛参与以及社会各主体间的有效协作。县级政府在城市管理过程中，仍保持以行政力量为主导的管理习惯，公众参与城市管理的积极性不足，协同参与城市管理的社会各主体的力量没有得到有效释放和扶持[17]。在现代复杂的城市管理背景下，单纯依靠政府行政力量推进已经无法满足城市管理的各项要求。
（五）管理方法和手段落后
随着互联网、云计算、人工智能等一系列信息通讯技术的兴起，城市管理者将其与城市的功能、形态和治理模式相融合，催生了智慧城市的发展[18]。在当下城市大发展的背景下，智慧城市的出现很大程度上降低了城市管理的难度。目前，多数中大型城市都进行了智慧城市的探索和实践，初步形成了智慧化城市治理模式。但在县级城市，管理手段和方法仍停留在线条式、粗放式管理，以网格化、数字化为基础的新型智慧化城市管理还有待普及。
三、黄陵县城市精细化管理实践
（一）管理理念创新
黄陵县城市管理宗旨在于打造“干净、整洁、文明、有序”的城市环境，保障居民舒适、宜人的生活和居住环境。其次，将居民需求作为城市管理工作的方向和指导，明确城市管理的最终目标就是满足居民的各类需求，一切工作从居民出发，最终又回归到居民需求上去，将本地群众现实生活作为城市管理工作的出发点和落脚点。
（二）城市管理制度化、标准化建设
在制度化建设上，黄陵县政府出台和修订了一系列有关城市管理的规范性文件，严格规定了城市管理相关部门的职能设置及工作方式、方法，严格依法行政，规范行政处罚程序，尤其是落实行政执法的“三项制度”，加强执法人员的法律和业务培训，宣传城市管理相关的法律规定。在标准化建设上，树立了标准化管理理念，严格落实国家全域旅游示范区创建和全国文明城市创建要求，坚持高标准、精细化原则，制定市容市貌管理、基础设施管理、环境卫生管理、园林绿化管理等方面的管理标准。
（三）落实监管主体责任，加强队伍建设
在责任落实上，黄陵县政府坚持以党风廉政建设为引领，在规范干部队伍的品质及工作作风的同时，落实其在城市管理工作中的责任，要求工作中的每一环节都由具体的个人负责，做到责任的明确化和精细化。在监管上，黄陵县政府创新了网格巡查机制，实行常态化全覆盖巡查。一是按照网格化管理落实监管责任，做到量化考核，多渠道收集城市管理工作中存在的问题。二是实施城市管理全要素巡查督查，深化、细化到城市管理各领域。三是形成以日常巡查为主，专项巡查、重点督察和“回头看”为补充的全方位、综合性、常态化城市管理巡查工作模式。在队伍建设上，一方面，要求领导干部树立正确的政绩观；另一方面，提升领导干部专业化素养，强化城市管理各领域相关知识的学习，提倡自我学习，不断拓宽视野。
（四）城市管理协同机制的构建
首先，黄陵县政府鼓励居民群众参与城市管理，维护居民群众当家做主的权利，提高其参与城市管理的积极性。其次，黄陵县政府强化城市管理的社会协同机制，结合自身城市管理工作实际，建立多渠道融资机制，吸引社会力量和民间资本参与城市管理运营，引入市场化管理模式，形成统一管理、多家经营、公平竞争的运行机制。
（五）管理手段和方法优化升级
为提升城市管理水平，黄陵县政府提出了建设“大城管”格局的管理方法。首先，在深化城市综合管理的基础上，做到各部门整体联动、齐抓共管、协同治理。一方面，将市容、环卫、基础设施、公共服务等城市管理的各领域纳入“大城管”系统，统筹管理，精准治理。另一方面，构建城市管理各部门间的合作和协同机制，提高城市管理效率。其次，进一步优化网格化管理模式。对城市管理各领域及要素进行网格式的划分，并分派不同部门进行管理，在此基础上做到划分更细致，管理更精准。最后，黄陵县引入了智能化的管理手段，经县经发局批准立项，实施了黄陵县数字化城市管理指挥平台建设项目，该项目主要建设内容如图1所示。
四、西部县级城市精细化管理路径
（一）建立居民需求回应机制
城市环境及品质关乎居民的幸福感、安全感、获得感，提升城市生活品质，为居民创造宜居的生活环境，满足居民生活的各类需求是城市管理的首要目标和驱动力，城市管理的相关职能部门应将满足居民需求作为实际工作中的首要目标和任务。随着脱贫攻坚工作的完成，基层人民群众的各类生活需求也实现了一定程度的转变，各类新需求也不断产生。县级城市管理部门要精准识别居民在城市生活中的各类需求，并以此为城市管理工作的中心。一方面，各职能部门应建立信息收集反馈机制，安排特定部门及时收集居民需求信息，保证信息沟通渠道畅通，并对这类信息进行处理和反馈，及时回应居民诉求。另一方面，政府应鼓励居民参与城市管理工作，促进城市管理的居民参与机制形成。首先，推动居民树立城市管理的主人翁意识，积极参与城市管理工作。其次，在居民参与城市管理的过程中，更加精准地识别居民需求，促进相关职能部门更好地开展工作。最后，居民参与的自下而上管理机制应落实到日常工作中去，避免流于形式。
（二）推进机构改革，科学配置职能
县级政府应在中央政策精神的指导下，结合自身现实情况，继续深入推进城市管理领域的机构大部制改革，改善现有管理机构仍相对冗杂的局面。可以将具有城市管理相关职能的部门按照城市建设、规划、运行等核心要素进行精准分类，在此基础上进行职能部门的优化和整合，合并职能重合较多的部门，统一在各部门间分散程度较高的职能，既要实现部门的精简，又要加强城市管理工作的针对性。一是坚持权力分配以具体工作任务、城市管理现状、公共服务需求为依据，同时要做到各部门事权与财权的统一，保证各部门在工作开展和服务供给中既有行政权力的支持又有财政资金的保障。二是充分推进权力的下放，给予职能部门相对自主权，提高城市管理部门独立工作和应对突发情况的能力，充分调动基层行政人员的工作积极性，实现部门工作能力和效率的双重提升，最大程度地提高城市管理的整体效率，降低政府部门内部工作的协调难度，提升城市管理的系统化、整体化、专业化水平。
（三）完善绩效考核及监管机制
加快完善绩效考核体系，一是要将满足公众需求作为绩效考核的核心标准。精细化管理的核心理念便是以人为本，当下城市管理工作的绩效考核应提高“居民满意度”在其中所占的比重，这对于提高城市管理质量有着非常重要的作用。二是要转变绩效考核主体，更多地发挥公众及一线城市管理部门在其中的作用，改变绩效管理由上级政府主导的局面，既提高了政府部门的工作效率，又提升了政府的社会公信力。三是要保证绩效考核制度落到实处，确保绩效考核结果与各部门工作实践相结合，与公务员奖惩机制相挂钩，通过绩效考核结果促进各部门工作效率的不断提高[19]。对于监管机制的完善，主要是根据精细化管理的要求，结合网格化管理，对城市管理工作的全领域进行监管和督察，再结合巡视巡察制度，保障城市管理工作的正常运转。
（四）构建社会协同治理机制
随着城市规模不断扩大，城市各类要素不断增多，传统的、单纯依靠行政力量进行城市管理的工作模式已经无法满足当下城市发展的现状，必须在城市管理中引入社会各类主体的力量，推动多元主体的协同合作。县级政府要发挥自身主导作用，通过政策工具鼓励各类社会力量参与城市管理，形成政府、企业、城乡社区多位一体的管理局面。对于企业，利用成本收益的公平合理分配鼓励其为城市管理运营出资，减轻政府部门的财政压力。同时，引入市场化管理模式，吸收更多企业进入城市管理运营中，实现统一管理、良性竞争。对于城乡社区，要深入推进社区自治局面的形成，建立政府与社区的双向互动关系，做到政府统筹管理与社区精细管理相结合，为政府部门节省精力。
（五）应用智慧科技及创新网格化管理
城市的精细化管理要求管理覆盖城市全要素，包含城市的各类构件、事件以及各个领域。传统的单纯依靠人力继续管理，已经无法很好地满足现阶段城市大规模发展以及精细化管理的新要求，将大数据、云计算、人工智能等智慧科技与城市管理相结合可以有效提高城市管理效率。县级政府在有限条件下可以优先建立城市管理的数字化平台，依托平台建设城市管理巨系统，实现城市管理的信息化、系统化，做到城市全要素信息编码，无线数据采集，基础数据流通，远程监控，并进一步完成城市管理数字化平台与城市管理职能任务、城市居民、城市基础设施等方面的有效对接。城市管理的智慧平台建设一方面要实现城市管理客体的全覆盖，整合管理资源；另一方面要对管理主体进行指挥、监督、协调，最大程度提升管理效率。网格化管理是将城市按一定标准划分为多个单元格作为管理的基础单位，同时利用信息技术将城市各地区精确划分为容易辨别的基础单位，实现精确的、实时的、层次化的管理[20]。县级政府实施网格化管理应以智慧化的数字平台为依托，将县城区域划分为多个基础网格单位，并指派相应的管理人员，通过中心平台将管理任务及各类信息进行处理并向城市各单元发送，实现工作的精准定位以及信息的精确传递。各单元的管理员要精准监管所在单元内的各管理要素，同时精确地辨别所在单元内居民的各类需求，向上级各部门进行信息传递。在区域划分的基础上，依托现有的“路长制”，继续在各区域内进行要素划分，管理细化到路灯、公厕、垃圾箱等，实现全要素、全覆盖的精细化管理。
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[责任编辑 白 雪]
