●周 宁
一、新型城镇化背景下的城市发展
城镇化是随着社会生产力发展和产业结构调整发生的由农业为主的乡村社会向以工业、服务业等非农产业为主的城镇社会逐渐转变的经济社会过程。改革开放以来，中国城镇化水平快速提高，城镇化过程为中国经济增长、产业结构升级、改善公共服务等做出重要贡献。随着人民收入和生活水平提高，对美好生活的向往成为越来越基本的需求，而文旅产业就成为赋能美好生活的重要供给侧。
在新型城镇化背景下，总结城镇空间发展规律，发挥文旅产业催化作用，科学进行城市综合开发运营，成为相关研究机构、政府和企业的重要研究内容。
（一）城镇化与城市空间发展
二战后很多发达国家经历了城镇化、郊区城镇化、逆城镇化、再城镇化四个阶段，不同城镇化水平下，世界各国目前所处的城镇化阶段各有不同。截至2019 年底，根据国家统计局城镇和乡村常住人口数据，我国城镇化水平已达60.6%。随着城镇化水平的不断提高，郊区城镇化现象越来越普遍，乡村地域转为城镇地域，生产方式逐渐非农化，生活方式逐渐城镇化。由于交通拥堵、环境污染等城市问题，部分大中城市居民开始产生到远郊及周边区域游憩、居住需求。新时代城镇化发展的新现象、新需求对城市综合开发、文旅产业发展提出新的要求。
（二）城镇化与城市综合开发
随着国家越来越关注科学规划、产业发展、公共服务、政府债务等城镇化质量问题，城市发展与城市开发模式逐渐由原来政府完全主导的负债投资、地产先行、配套滞后模式，逐渐转变为政企合作、规划先行、产城融合的城市综合开发模式。城市综合开发为地方政府提供区域规划、投融资、基础设施建设、产业导入、人口集聚、特许公共服务、城市资产管理、城市资本运作等一揽子解决方案。政企合作成为地区经济发展的利益共同体。
（三）文旅产业与城市发展
文旅产业不但能优化城市产业结构，成为推动城市发展的新动能，还能提供优质游憩产品与服务，满足居民日益增长的对美好生活的向往。随着文旅产业与城市发展深度融合，全域旅游的发展理念写入国务院政府工作报告。在城市发展过程中，文旅产业发挥着越来越重要的作用。
二、城市综合开发主要模式与内容
（一）城市综合开发内容
城市综合开发是以城市发展的根本理念、动力为切入点，构建发展框架，梳理和整合城市各种显性和隐性资源，加快产业导入和人口聚集，并在此基础上形成鲜明的城市文化、造就城市精神，实现区域可持续发展的过程。企业以旧城改造、新区建设、土地一级整理、土地二级开发联动为切入点，社会资本可在城市发展策划、规划设计、土地开发、工程承包、房地产开发、产业导入以及城市资源运营管理等领域有针对性地为地方政府提供综合建设解决方案。随着政策与市场情况变化，城市综合开发的内容也不断丰富。从最初，政府作为投资主体，企业通过BT（建设- 移交）方式参与土地平整、市政基础设施、公共服务配套设施等工程建设；到后来，企业通过“一二级联动开发”模式，与政府合作，在上述土地平整、市政基础设施建设及公共服务设施建设基础上，前端参与区域整体开发规划等，后端参与全部或部分房地产开发等；到现在，政企全面合作，通过“一二三级联动开发”模式，在上述开发内容基础上，增加产业招商、运营管理等内容。许多社会资本都已进行有益实践。
（二）城市综合开发模式
随着内涵的变化，政府投资与负债规范管理、政府所属城投公司市场化转型、土地与项目收益脱钩等形势变化，城市综合开发的商业模式、开发理念、投资主体、参与主体、产业链、价值链都在升级延展。在国家去杠杆、降风险、减少政府负债背景下，为筹集新型城镇化建设和城市发展所需巨额资金，国家鼓励社会资本参与新型城镇化业务。通过企业成熟的资金、技术、经营管理经验，为社会输出更优质的公共产品，整合优化资源配置，提高公共服务效率。政企合作更为紧密，政府主体不再总揽城市开发的方方面面，转而与社会资本优势互补，在投融资、产业规划、宣传推广、工程建设、产业招商、运营管理等产业链各个环节与企业展开全面合作。商业模式也更为复杂，一级开发方面有PPP、ABO 等模式；二级开发方面政府通过招拍挂出让土地，社会资本与其他房企参与竞拍，完成地产开发；三级开发运营方面，社会资本为政府提供产业发展、金融创新、运营管理等服务，社会资本的盈利模式随之逐渐多元化。参与主体由原来的仅包括工程建设商，逐渐演变为投资商、产业服务运营商、金融服务商、规划设计方、战略咨询方、运营服务商等产业链前中后端多种市场主体深度参与。随着内容丰富、模式升级，城市综合开发展所面临的风险和困难日益复杂，综合开发模式仍处于探索阶段，还不太成熟。此外还面临着政策风险、经济风险、合同风险、工程建设风险、运维期风险、项目公司管理风险和不可抗力风险等大量风险。
三、文旅产业引导的城市综合开发
（一）文旅产业的主要内容
随着收入水平提高和消费观念升级，旅游度假已成为人们生活的刚需和常态。文旅产业也成为我国经济社会发展的重要产业，并保持良好的发展势头。根据文化和旅游部数据，2019 年，全国实现旅游总收入6.63 万亿元，对GDP 的综合贡献为10.94 万亿元，占GDP 总量的11.05%，直接和间接带动就业7987 万人，占全国就业人口的10.31%。近年来旅游经济持续保持高于GDP 增速的较快增长。发展文旅产业对城市经济增长、产业转型升级、完善区域公共配套等都有积极作用，是提高城市吸引力、促进人口流入的有效途径。
随着客群细分和旅游产品升级，国内文旅产业实践发展出多种类型项目：主题公园类、文旅小镇类、休闲度假类、田园农旅、资源景点类等。
主题公园类，近年来中国主题公园市场增长强劲，越来越多的年轻人和亲子家庭选择到主题公园游乐，从供给端看，迪士尼、环球影城、六旗、乐高等国外知名主题公园已进入或正在进入国内市场，国内也培育出长隆、欢乐谷、方特等主题乐园品牌。
文旅小镇类，随着人们对历史和传统文化的追求，近年来文旅小镇逐渐兴起，并出现了一批优秀项目。文旅小镇一般以当地历史文化为脉络，通过传统建筑、手工艺品、演艺、美食、体验等方式，让游客在游憩时全方位体验当地文化，是文化与旅游融合发展的典型代表之一。代表性项目有古北水镇、拈花湾、彝人古镇、袁家村等。
休闲度假类，随着旅游观念转变，人们逐渐由欣赏自然风光或人文古迹，增长见识开阔眼界的观光旅游，向到一定目的地，进行消遣娱乐、休憩疗养等放松身心的休闲度假旅游转变。由于收入水平、旅游观念、生活节奏等多种因素，大中城市休闲度假客群近年来规模逐渐扩大。由于休闲度假的居住属性，一批优质度假酒店、度假地产类项目应运而生，如奥伦达部落、阿那亚、地中海俱乐部、开元森泊度假乐园等。
田园农旅类，以农林牧渔等第一产业为基础，通过种植采摘、萌宠接触、特色美食、民宿居住、特产及手工艺品等多种方式，使游客体验乡村生活。国内外知名的田园农旅类乡村有： 阿苏农场、MOKUMOKU 农场、巴厘岛乌布、嵊泗东海渔村等。
资源景点类，依托当地独有的山、海、河、湖、温泉、草原、海岛等自然景观或资源，开发旅游基础设施及配套商业服务设施，使游客在欣赏自然风光或体验自然资源中愉悦身心。国内典型项目集聚的代表区域有桂林阳朔、海南清水湾、滇池、阿尔山、涠洲岛等。
（二）文旅产业在城市综合开发中的作用
根据空间结构理论，区域与城市空间发展往往从具有要素优势的增长极开始，利用自身优势通过极化效应，不断吸纳周边资源要素和经济社会主体，扩大与周边区域差距。增长极发展到一定阶段后，由于集聚不经济等原因，开始产生扩散效应，向周边溢出各类资源要素和经济社会主体等，带动周边区域发展。增长极之间的交通轴线也可能衍生出新的增长极。区域与城市增长极的产生往往有各种驱动力，包括政策、规划、交通、产业、资源等，如常见的各类自贸区、高铁新城、产业新城、石油城等。
文旅产业引导的城市综合开发，是一种通过发展文旅及相关产业来拉动城市经济发展、提升城市形象、推动城市产业转型、推进新城市生活品质的模式，是在研究新阶段中国城市发展特点及未来趋势下提出的一种新型城市发展路径。文旅产业一方面因自身劳动密集、资金密集属性，能产生大量就业岗位。另一方面，文旅产业吃住行游购娱要素与城市生活配套需求高度一致。同时，文旅产业还能吸引大量外部人口流入、游憩度假甚至居住生活。随着文旅产业的兴起，因旅而兴的城市或区域逐渐增多，如敦煌、丽江、三亚、阳朔等。如何发挥文旅产业催化作用，通过城市综合开发实现区域与城市发展便成为重要课题。笔者认为可从五个方面来实施：一是区域资源分析与文旅产业定位，全面梳理片区区位交通、自然人文、政策、规划、财政实力、环境保护等要素优势与制约条件，科学确定文旅产业定位，明确需植入的文旅产业内容；二是高起点编制片区规划方案，将各类要素在空间上合理布局，政府将规划法定化，确定分期实施计划；三是完成拆迁安置补偿及土地收储等前期工作，高标准建设市政基础设施、公共服务设施等；四是文旅产业与配套的居住、商业等同步投资开发建设，真正落实产城融合发展；五是进行招商引资、城市运营、产业运营、金融服务等。此外，并不是所有城市与区域都适合通过文旅产业实施城市综合开发。要坚持一定的选址原则，包括独特的自然人文资源、符合国家战略发展方向、区位交通条件良好、产业与人口承载能力、良好的营商环境等。
四、结语
由于城市综合开发的系统性、复杂性，社会资本在参与过程中要注重提高自身片区发展规划、投融资管理、运营管理、产业发展服务等方面能力。政府与社会资本要本着创新开放、互利共赢的原则，坚持区域统筹、城乡融合、产城融合、以人为本、生态保护等理念，处理好各利益主体关系，结合不同投资内容制定相应的商业模式、合作模式，明确各自的权利义务边界，实现片区经济、社会、生态效益最大化。
