□文/周斌斌
（黑龙江科技大学管理学院 黑龙江·哈尔滨）
［提要］社会的快速发展伴随着风险的逐渐上升，风险演变而成的突发事件对人民群众的生命和财产安全造成极大的威胁，对国家应急管理体系和应急管理能力提出挑战。本文在梳理风险治理相关文献基础上，分析风险演变过程，并针对性地提出对策建议。
风险本质是现代化过程中衍生出来的畸变现象。人类社会已经进入了风险社会，我国也全方位地步入了社会风险高发期，在风险社会的背景下不存在零风险。风险的演化导致危机的发生，总的来看，近年来频繁爆发的各类重大突发事件包括新冠肺炎疫情、6.13十堰燃气爆炸事故、7.20郑州特大暴雨等等，危机的多变性和风险的预测正日益变得复杂和不可知，如何解决重大突发事件的防范化解难题刻不容缓。自2003年后，我国主要以“一案三制”的应急管理方式为主，其中更强调危机发生后应该如何做，而相对较少关注危机发生前的准备和防范工作。党的十九大报告首次以中央文件的形式明确风险治理的时代地位，将防范化解重大风险与精准脱贫、污染防治并列为“三大攻坚战”，且放在三大攻坚战的首位。相关文献指出，我国应急管理的全过程机制存在的主要问题之一就是忽视风险预防与减缓。因此，保持社会稳定发展的重要依据之一是强化城市风险治理。
一、相关概念和理论概述
（一）风险治理。朱正威等学者将风险治理界定为“政府识别、评估、判断风险，采取有效行动预测风险，减轻不利后果，以及监控、优化管理流程的全部过程”。风险治理更强调社会主体多元性、不同利益相关者参与性、互动性，以及风险沟通因素的重要性等，更侧重通过达成多元主体的共识实现公共目标。
（二）轨迹交叉理论。轨迹交叉理论可以概括为设备故障与人失误两事件链的轨迹交叉就会构成事故。在多数情况下，由于企业管理不善、工人缺乏教育和训练，或者机械设备缺乏维护、检修以及安全装置不完备，导致人的不安全行为或物的不安全状态。
（三）其他相关理论。薛澜和周玲等主张将“关口前移”，发展风险管理，从而将应急管理划分为风险管理和危机管理两个大的阶段；童星、张海波在提出“风险-灾害-危机”的基础上将应急管理向前延伸至风险管理，从而将应急管理划分为三个阶段；奥古斯汀将危机管理全过程划分为六个阶段：避免危机、准备管理危机、察觉危机、抑制危机、解决危机、从危机中获利；伯恩将危机管理全过程划分为七个阶段：早期侦测、态势感知、作出关键决策、危机协调、解释、绩效问责、教训汲取。
二、我国城市风险治理研究综述
对于城市风险治理意义的研究包括：宋迎昌提出特大城市治理不同于国家宏观层面的治理，也不同于一般意义上的区域治理，需要应对人口过度膨胀、经济过度聚集、环境容量不足、城市功能过分聚集、交通拥堵常态化、利益诉求不同、城市规制不完善等方面带来的风险。孙柏瑛等认为增强城市居民对风险的认知，推进城市风险防控的系统、科学、精细化治理能力，是我国特大城市发展的重要保证。秦挺鑫等强调风险防控是城市风险治理体系的基础，是城市风险治理实践的重要内容，我国部分城市已开展风险识别，但流程、内容、要求等具有差异性，亟须增强特大城市风险防控的研究。
对于城市风险治理的风险源头研究包括：李友梅指出中国特大城市与全球风险社会同步生产和再生产各种现代风险，而在国家发展中占据重要地位的信息、人员、资金等因素流动性的增强，又使特大城市风险相互交织、重叠，从而使特大城市风险具有复杂性和不确定性，需要对特大城市风险进行针对性研究，充分动员多元社会主体，建立多层次、复合型的风险治理结构。张广利认为社会心态风险的生成是过程性社会排斥与静态性空间属性互动的结果，而特大城市社会成员内心积累的不良心态会对城市良性运行造成损失，这种损失或影响是不确定的，主张通过包容性发展和情感恢复手段进行针对性治理。
三、风险演变机理
原理性机理主要研究一个事件从开始到终结的规律，这也是机理分析的方法。例如，一般的事件发生都是一种潜移默化的过程，从事件的孕育、发生、发展到演化终结，当风险累计到一定程度，从量变到质变，逐步演变成危机。我国古代对于风险的认识也有许多，如《论语》的“人无远虑，必有近忧”、《汉书》的“安不忘危，盛必虑衰”、《老子》的“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”等脍炙人口的名句，都要求做到居安思危、防微杜渐，提前消灭、预防容易造成风险的潜在隐患。为此，本文尝试将风险演变的过程概括为孕育发生、发展演化和终结三个阶段，并逐一进行论述。
（一）孕育发生。孕育在风险的演变中包含两个类型，分别为累积和接触式发生。累积是指量变到质变的过程，比如积水成河，当水累积到一定程度时，就可能造成洪水。风险的演变是从最开始微乎其微的事件在外界因素的影响下逐步演化成巨大风险的过程。还有一类是接触式发生，是指两类因素或者事件各自独立时保持原有状态，一旦产生交集就形成了突发事件。正如轨迹交叉理论认为的，人的因素和物的不安全状态发生交叉时就构成了事故。例如，燃气爆炸事件属于人的因素有操作不当、危险意识薄弱、有关部门宣传不到位等，物的不安全状态包括管道失修，当这两类因素交集时事故就爆发了。风险的接触式孕育，是指两种或多种事件（或者因素）独立时不存在风险隐患，但是这些事件或者因素接触时就产生了风险。比如，燃气管道和燃气相互接触时就产生了燃气可能泄漏的风险。
（二）发展演化。风险的发展可以分为空间上的发展和强度上的发展。在空间上，是指风险呈现出扩散的特性，由此及彼，如A事件的风险可能引起B事件的风险。强度上是指风险的发展总是刚开始小，随着时间的推移逐渐扩大，最终可能表现明显，是风险发展的第二种形式。多个事件之间的相互作用可以称之为演化。将风险的演化分为转化、蔓延、衍生和耦合。转化是指A事件的风险来源于B事件存在的风险。比如，燃气爆炸的风险可能来源于群众安全常识不够、相关部门安全隐患排查力度不够的风险。蔓延是指A事件的风险可能引起B事件、C事件以及D事件。衍生是指对于A事件的风险所采取的消除措施确实可以消除A事件的风险但却产生新的风险。比如服用药品，药品都是有副作用的，可以缓解疼痛但是引起了副作用的发生。耦合正如轨迹交叉理论所言，当各种事件的风险交汇在一起时产生更大的风险。
（三）终结。本文将终结定义为风险从孕育发生经过发展演化到采取措施将其抑制并消除的过程。风险的终结可能伴随着新的风险的发生。对于风险终结，重点是对于风险源头的终结，不从源头上解决问题，一切都是徒劳。风险的终结同样也是学习反馈的阶段，通过消除风险积累经验。
（四）风险与危机的关系。首先，风险在前，危机在后；风险是因，危机是果，风险和危机存在着前后和因果的逻辑关系。其次，消除风险可以有效地消除危机的发生，危机的解决也同样为风险的治理提供经验。
四、相关问题概述
突发事件的发生大多数都是由于风险累计到一定程度，从量变到质变，逐步演变成危机。当人的运动因素轨迹和物的运动因素轨迹发生相交时，就会引起突发事件的发生。大部分突发事件中，人的因素包括缺乏必要的安全知识等；物的因素包括相关设施维护不到位等。以上两类因素发生交叉时突发事件得以发生。按照该理论逻辑，相关问题总结如下：
（一）危机意识不足。首先，作为应急管理工作目标的“安全”具有双重性。当社会不稳定、安全需求匮乏时，公众的危机意识很高；如果对于安全的需求足够，也就是说社会稳定，各种保障措施健全，那么公众对于安全的意识就会相对减少，很难做到居安思危。其次，我国应急管理大部分集中在对事件发生以后的处理和采取应急措施上，在2007年颁布的《突发事件应对法》中，关于风险的预防仅有4条，相对较少关注对事件发生前的安全隐患的排查上。近年来，应急管理过程中大量资源、政策、法制等都是围绕对应的应急管理体系和能力的建设，对于风险的预防及源头治理却落实较少。
（二）缺少专业风险排查队伍和人才。应对突发事件的能力普遍不足，临机处置能力不足，关键人才未发挥关键作用。应急管理队伍缺少相应的工作经验和专业知识储备，一些较为基础性工作例如风险隐患排查、方案部署、演练、宣传教育等方面形式主义严重，方式较为落后。事故期间，相关部门也不同程度地存在统一指挥不协调、监测预警不到位等问题。
（三）常规安全检查存在形式主义。首先，安全检查是排查风险的基本方法，准确及时地将风险抑制在孕育发生阶段是重中之重。出现问题主要通过人工排查。其次，存在风险排查走过场的问题，有关部门对于事发前安全隐患排查不重视，没有按照要求依法依规履行安全生产工作职责。很多事故暴露出监管部门之间统筹协调不够、工作衔接不紧、信息共享不充分等问题，消解了监管合力。
五、对策建议
（一）城市风险治理的根本是坚持党的全面领导。党的领导是中国特色社会主义最大的制度优势，坚持党的全面领导，是从法治走向善治的中国特色社会主义治理模式的本质特征。我国的国家治理及其现代性塑造，以追求、保障和实现人民的幸福生活为价值定位和终极目标。城市现代化风险的防控和危机治理，最根本的目的是为了满足人民对美好生活的追求。目前，新冠肺炎疫情防控工作之所以能够取得阶段性重大胜利，在于以习近平为核心的党中央的科学研判、科学决策和科学部署，党的全面领导为城市疫情防控提供了根本政治保证。总的来说，党对风险的科学研判、科学决策和全局性驾驭，以及对风险的总体性应对，构成了城市风险治理和防控的主要支撑。
（二）加大宣传教育，提升危机意识。首先，相关部门应该重视对于常规风险常识的普及，完善知识教育体系，将相关安全常识纳入本市的政策计划中，根据实际情况教育群众基本预警信息分类基础知识、各类紧急情况避险知识、急救知识等，让危机意识深入民众的内心，提高全社会对风险预警的重视；其次，在全市各单位开展应急训练，严密的练习才能在突发事件来临后做到秩序井然；最后，做好预警发布前期基础工作，加大对预警科研机构的投入支持，吸纳相关预警方面的专家学者，同时应该建设应急科普宣传基地，开放免费参观学习等，定期利用多种发布渠道向市民群发宣传信息。
（三）完善风险治理机制。首先，要对所有的安全隐患风险点展开一次大规模全面的排查，对相应的风险进行科学的分类，逐一对各个风险进行专门的消除。其次，要注重预警功能的完善，梳理各风险之间的内在联系，充分发挥事前提醒功能，对于高风险关键重点领域及岗位，要定期发布相关提示信息，防范危险。社会风险治理并不追求从根本上消除社会风险，而是要研究社会风险演变为公共危机的引发机制，使之不至于演化为公共危机。从本文提出的风险演变的基本框架来看，将危机管理关口前移是危机管理的最佳方法，原因如下：一是将危机管理关口前移到风险的管控方面，如果风险治理是有效的，那么可以将危机抑制在萌芽阶段；二是可以有效地减少危机发生后人力、物力等相应的支出成本，以最少的投入换来最大的受益。最后，还应该完善风险化解后的学习机制，通过对风险的排查和归纳，从中积累经验。
（四）加强风险管理队伍建设。在风险治理上存在着缺乏相应的专业人才的问题。不仅要求相关部门工作人员应该具有较高的知识储备，还需要为了充实应急管理体系，针对风险排查专门培养一批综合人才，有良好的应急管理队伍做支撑，整个应急体系的运行才会通畅。在人才培养方面，可以积极与各大高校沟通，推动高端人才任职、挂职或交流，加大与学校的合作力度。
（五）形成多元共治的风险治理新局面。以往突发事件发生前、后的过程中，都是政府及有关部门预警和指挥协调，这样存在着效率低、安全隐患疏漏等问题。针对此类问题，首先在加大安全知识宣传教育的基础上，政府和有关部门应该及时对重点区域进行走访，并对有关部门进行严密监督，强化危机意识，防患于未然；其次还应该减少群众向有关部门提出问题的通道障碍，使得群众在发现安全隐患后可最快、最迅速地同有关部门联系，将安全隐患排除；最后充分将现代信息技术应用于突发事件的全过程之中，对于涉及公共安全的微小风险进行有效的监控和分析，建立基础数据库，及时提供准确无误的信息，形成政府和有关部门以及群众共治的局面。
