■刘行星 李合俊
“十二五”时期是建设资源节约型和环境友好型社会的关键时期，也是推进生态环境建设保护工程、提高生态文明水平的重要阶段。“环境保护，法制先行”。环境保护立法需要正确处理以下各种关系。
环境保护与经济发展之间的关系
当前，我国面临着经济增长和生态环境保护的双重巨大压力，经济利益和生态环境状况都是值得我们关注的。如何正确处理环境保护与经济建设之间关系，是贯穿整个环境立法工作的一条主线。在环境保护的历史进程中，一直存在着两种截然不同的观点。一种观点是经济建设优先，走“先污染后治理、边污染边治理“的道路。另一种观点是环境保护先行，一切工作都要为环境保护让路。我们认为，环境保护和经济建设同为重要内容，实现经济更好更快更大发展是“十二五”期间的中心任务，新时期的环境保护工作必须围绕这一大局来进行，这是一条不可动摇的原则。今后，进行环境立法，要统筹兼顾经济发展与环境保护之间关系，把体现环境保护新道路的要求，贯彻落实到国民经济体系的各领域和社会组织体系的各方面，探索制定出推动科学发展的环保法规。
环保法规创立与修废之间的关系
当前，有些环境立法滞后于形势的变化，有些涉及民生的亟需立法未能及时出台，有些已经不适时宜的法规还没有提上修改日程。为此，必须坚持立改废并举原则，“立”字当头，及时开展法规的修改清理工作，抓紧修订完善环保法规规章，建立健全政策法规体系。一是尽快制定完善新的环保法规规章。要及时起草制定有关辐射安全监管、危险废物污染治理、建设项目管理、机动车污染防治、农村环境保护等方面的地方性法规规章。二是及时修订不适时宜的环保法规规章。全面清理地方性法规、规章和规范性文件，尤其是彻底清理那些违反环保法律法规规定的地方保护主义“土政策”。通过“大规模的废止、修订活动，保证了地方立法与国家立法的协调统一，又适应了区域情况变化而不断完善。”
环境立法数量与质量之间的关系
一是加快立法步伐，保证环境立法数量。只有以相应数量的环保法规规章作为保证，才能对环境保护工作实施统一监督管理。为此，必须进一步加强环境立法，完善政策法规体系，使其调整的法律关系覆盖水、大气、噪声、辐射、固体废物、建设项目、居民居住环境、农村环境保护和机动车污染防治等环境保护涉及的各个领域，基本上做到门类齐全、布局合理和相互协调。二是注重立法质量，促进环境立法转变。不仅需要一定数量的环境立法，更需要高质量的立法，为实现立法目的创造必要的条件。当前，有的环保法规制度设计和行为规范的可操作性还不够强；重义务轻权利、重权力轻责任、重管理轻服务的问题还依然存在；法规间、条文间的协调性还需进一步增强。要力促环境立法从“管理型立法”向“维权性立法”、“服务性立法”和“社会性立法”转变。三是把握关键环节，提高环境立法质量。在进行“十二五”环境基础能力建设时，应把法制能力建设纳入其中，加大扶持力度。四是开门立法。进行环境立法，必须走群众路线，发挥公众参与的作用，保证立法的科学性和民主性。
民主立法与科学立法之间的关系
改革开放以来，我国环境立法经历了起步、发展和提高三个阶段。这一过程，是不断完善立法技术和立法程序，建立健全科学、规范和高效的立法机制的过程。实践证明，科学、规范和高效的立法机制对于推进民主立法、科学立法，提高环境立法质量和水平，具有十分重要意义。今后，进行环境立法，要处理好民主立法与科学立法之间关系，推进立法工作制度创新，在立法选项、草案起草、立法调研、会议审议和立法后评估等关键环节，进一步完善立法工作机制，提高环境立法的水准和效能。
一是拓宽立法建议项目的来源途径，探索面向社会公开征集立法项目建议的机制，同时加强立法项目的论证调研工作，维护立法计划编制科学性和严肃性。二是建立健全开放型、多元化的法规起草工作机制，严格按照法定权限和程序，确保优质高效完成起草、调研、论证等立法前期任务，努力改变以往“谁管理谁起草、谁起草谁执法”的格局。三是完善立法工作协调机制，加强与人大法工委、政府法制办和法规涉及的相关部门沟通协调，整合各方面法制资源，提高立法工作效能。四是创新公众有序参与立法的机制，充分发扬民主，拓宽公众有序参与立法的渠道，认真倾听群众呼声，使各阶层的利益诉求和愿望能够在立法过程中得以表达，提高立法民主化程度。五是创新立法专家顾问参与立法的机制，在立法过程的各环节，充分发挥其专业能力和技术优势。六是把法规修订、废止与制定放在同等重要位置，建立和完善法规清理机制，使法规清理工作规范化、制度化。
政府职能与市场机制之间的关系
在对待环境保护的问题上，政府与市场应发挥什么样的作用，多年来一直是人们争论的焦点问题。在总结近些年环境立法的经验基础上，我们体会到：一是开展环境保护工作应在发挥政府职能主导作用前提下，将政府行为与市场机制有机结合起来。过去，在环境立法中一味强调政府应当发挥主要作用，由政府运用行政手段，强制推动企业从事环境保护，而忽视了市场机制自我调节作用。今后，环境立法应注意推进内容创新，恰切处理政府职能与市场机制之间关系，合理配置资源保护环境。2008年新修订的 《水污染防治法》，强化了政府对水污染防治实行严格的总量控制制度和排污许可证制度，明确要求地方政府对本地的水环境质量负责。二是应进一步发挥市场对资源配置基础性作用，由市场机制引导企业开展环境保护。今后，在排污权交易、水权交易、生态补偿、绿色贸易和循环经济等方面，探索制定有关环境经济政策，逐步建立主要由市场机制引导企业开展环境保护的制度。
行政手段与综合手段之间的关系
市场经济条件下，我国的环境管理应在制度上、手段上实现实质性的变化，以适应经济发展和环境保护的要求。当前，我国环境保护面临着严峻形势，各级政府对环境保护重视程度不够、投入较少、环境执法不严、监管不力，是环境污染严重的主因。政府如何进行有效环境管理，关键是加快实现三个转变，从主要由行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。这些反映在环境立法上，把对环境保护有利的行政手段、法律手段与经济手段有机结合起来，以法律制度的形式规定下来，使之具有规范性、稳定性和强制性，确保环保法规便于操作与实施。一是稳妥使用政府行政手段解决环境问题。政府进行环保工作主要依靠行政手段，包括行政控制、行政命令和财政支持等手段。比如，政府过多地对违法排污企业采取“关闭”、“停产”、“断水断电”等措施，很容易造成工人失业，引发社会不稳定的问题。二是强化使用法律手段解决环境问题。法律手段具有强制性特点。近年来通过开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，有效打击了环境违法行为。
局部利益与公共利益之间的关系
环境保护属于政府提供的基本公共服务产品，涉及到千家万户利益，关系国民经济可持续发展、社会和谐进步和生态文明构建。同时，由于一些地方和部门不能正确处理发展与保护环境之间关系，重经济发展、忽视环境保护，结果导致片面追求局部利益和眼前利益，损害了社会公众效益。“交由某一行政部门主导的环境立法，忽视了环境客体从属于环境整体的客观事实，使得法律在制定过程中不得不面对各个行政部门之间的利益牵着。”所以，进行环境立法，要坚持统筹兼顾，恰切处理好局部利益与公共利益之间关系，既要充分发挥各方面的立法积极性，也要努力防止立法中的部门利益和地方保护主义，使环境立法沿着科学发展的轨道前进。一方面，要旗帜鲜明反对地方保护主义。有些地方为了保护本地经济利益，不适当地运用地方立法手段和出台一些“土办法”，盲目支持经济的“过热”发展，破坏生态环境，置本地生态环境恶化于不顾。这种现象是绝不允许的，必须旗帜鲜明反对地方保护主义，确保环保法律不折不扣贯彻执行。另一方面，要严格防止部门利益法定化。随着市场经济的发展，部门利益问题日益突出，它们借立法之名来谋取与巩固部门利益之实，通过“职权法定”、“行为法定”和“程序法定”使部门利益法定化。
立足实际与相互借鉴之间的关系
进行环境立法，首先，必须立足环境结构性污染问题加重、生态环境日益脆弱、环保历史欠账较多、环境能力建设滞后的国情。其次，应注重依据上位法和本地实际情况相结合，正确处理维护法制统一与突出地方特色的关系，运用地方立法的自主性和创制性，解决地方环境突出而国家立法尚未规定的问题。总之，通过以上措施，力促环境立法从追求制定上位法的实施办法向发挥立法的创制功能转变，从追求立法的数量和速度向重视立法的质量和效益上来，真正体现地方特色，走新型环境立法道路。
环保法规与其他法规之间关系
为了促进和保障环境保护事业发展，仅仅做好环境保护一个方面的立法是远远不够的，因为环境保护已渗透到国民经济体系生产、流通、消费和分配各部门和社会生活方方面面。还需要在其他领域的立法中，增加有利于环境保护方面的内容。从一定意义上讲，在其他法规中规定有利于环境保护的内容，对于解决环境资源问题所起的作用，比起仅仅制定几部环境保护方面的法律可能更为重要。今后进行环境立法，一方面要注意环保法规逆向调节问题；另一方面要注意增强环保法规系统性。尽管国家和地方近些年出台了多部环境保护法律、行政法规、行政规章、地方性法规和地方政府规章，但环境立法的系统性不强仍然是亟待解决的问题。环保法规之间、环保法规与其他领域法规之间的逻辑不清，搭配不当，同一环保法律关系常常由多部地方性法规来调整和规范，结果造成交叉重叠、功效相互抵消。要改变这种情况，就需要今后从立法规划入手，将相同类型的法规进行必要的清理和科学的筹划，使不同法规之间的关系更加协调，优化配置法律资源。
立法与督查、后评估之间关系
进行环境立法，应把立法、普法和执法当成一盘棋来抓，强化法规贯彻实施，以法规的贯彻实施促进立法工作。同时，探索建立地方立法质量和绩效评估机制，开展立法后评估活动，对现行法规规章的合法性和适用性及时进行调研评估。一是开展执法检查。二是进行立法效果评估，并将评价的结论作为进一步修改完善的重要依据。三是推进法规贯彻执行。通过加大宣传力度、提高环境保护意识，严格环境执法、打击环境违法行为，强化目标考核、实行环境保护责任制，落实专项资金、推进治理污染项目建设，加强监督管理、加大对行政相对人违法行为的制裁力度等方式，推进环保法规贯彻执行。
参考资料
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