姜亚琼
一、前言
全面预算管理是事业单位开展内部工作的重要渠道，也是提升资金利用率的关键手段。事业单位内部加强沟通协作，在全面预算管理的基础上，充分发挥内部控制的有效作用，对事业单位内部控制机制进行完善，从而为全面预算编制的执行奠定良好的基础。当前，事业单位落实的预算内部控制仍然存在着诸多不足，对此，有必要深入探究全面预算和内部控制的内在关联，聚焦主要问题与不足，以创新的思维逻辑构建全新的内控机制，从而更好地利用预算编制这一控制工具，促进事业单位内部控制工作的建设。
二、全面预算管理和内部控制的内在关联
全面预算管理主要是指以具体的财务数据为参考，预测事业单位未来工作进展、难度、资金投入量等，通过制定相应的运营计划，全面执行预算编制，从而促进事业单位战略目标的顺利达成。而内部控制主要是指立足于全局的视角，通过制定一系列的规章制度，约束事业单位的经营生产行为，利用完成的内部控制框架，提升事业单位内部管理水平。
事业单位全面预算管理工作，需要以完善的内部控制体系为基础，预算编制在其内部的有效执行，需要各级部门工作人员的积极配合。在编制预算时，需要全面客观地分析实际经营情况，为全面预算管理工作的落实营造良好的环境。而事业单位内部建立完善的内控体系，能够为预算管理工作的落实提供制度上的保障，不断提升财务信息的精准度和完整性，还能够使各个部门形成有效的配合，保障预算执行到位，达成预算的目标[1]。与此同时，全面预算管理是内部控制体系建设的重要内容。全面预算管理有着较强的系统性和完整性，能够将预算编制落实到体系内部各个环节中，并以事业单位经营情况为基础，规范化地落实预算管理活动，能够为内部控制体系的建设提供基础数据。而内部控制利用全面预算管理的手段，能够完成生产经营要素的分析，并有效地识别和控制风险，从而提升内部控制的有效性，促进内部控制体系的完整建设。
三、全面预算管理和内部控制融合的价值和意义
事业单位作为社会中较为特殊的组织，需要向社会提供公共服务，而事业单位要想取得较高的社会效益，获得公众的认可，需要结合战略目标，对内部各项活动进行优化，促进内部资源的合理分配，并杜绝违规违纪的行为，促进事业单位内部各项工作有序运转。开展全面预算管理，能够通过预算数据之间的对比分析，提升预算管理的精准性，对事业单位经营内容进行合理的规划，保障预算管理落实到位。全面预算管理视角下落实内部控制，主要是对整个活动流程进行管控，推动各个部门协调运行，保证企事业单位内部成本最优化，提升财务管控水平，推动事业单位稳步发展[2]。全面预算管理和内部控制的充分融合，能够利用全面预算管理手段，将内部控制建设中的信息收集、人员分工、风险识别等工作融合到一起，构建更加完整的内部体系，利用更加完整的内部控制机制，保障各项公共事业和服务的有序落实，推动事业单位更加健康稳定的发展。
四、全面预算管理理念下事业单位内部控制现状和问题
（一）内控意识薄弱，预算编制参与度不足
事业单位由国家财政统一拨付事业经费，不以盈利为目的开展各项公共服务。部分事业单位内部管控的重点落实到行政层面，单位内部没有形成全员参与内控的局面，导致全面预算任务无法高质量地完成。首先，业务部门参与预算编制的积极性不足。事业单位预算管理主要由财务部门负责，而由于人员上的限制，预算编制工作主要落实到财务人员身上，虽然事业单位领导层能够参与编制、讨论、修订等活动，但是在编制工作结束后，各业务部门不能够参与到预算执行过程中，导致预算编制的完整性和准确性不足[3]。其次，各科室的数据填报缺少严谨性。面对财务部门下达的预算编制任务，各科室主要参考往年的数值进行填报，由财务部门进行汇总后，对参与编制的内容不再进行核实和修改。这就导致预算编制容易出现偏差，降低预算执行的质量。最后，预算管理职责落实不到位。事业单位内部没有建立预算负责人，业务部门参与预算管理的积极性不足，导致预算执行过程中需要进行不断地调整，降低预算执行的效率和质量。
（二）忽视预算执行的监控，预算执行效果达不到预期
全面预算管理从预算编制、执行、修正、完成，需要经历完整的时间链，由于预算执行的时间较长，涉及的部门人员较多，需要对预算执行的全流程进行有效地监管，通过对执行过程的有效控制，保障各个部门能够参与其中，提升内部管控的效果。但是，部分单位以评审结果为主，缺少预算执行过程中的全流程监督，导致预算和执行的差异较大。分析问题产生的原因，一是缺少预算绩效管理体系。在部分事业单位内部，预算绩效目标执行偏差大、结果评价标准不统一、绩效指标不明确等问题普遍存在，导致预算管理的约束作用不显着。针对执行结果没有落实奖惩措施，导致绩效管理难以落实到个人，无法提升全面预算管理的水平。二是组织架构之间缺少沟通。从全面预算管理的视角落实内部控制，需要促进各个部门之间的有效沟通，保证数据之间有较强的匹配性[4]。但是，部分事业单位信息渠道狭窄，使信息数据传输存在较大的困难，预算工作缺少数据的支持，容易在预算执行的过程中引发较多的问题，出现预算执行不到位的风险。三是缺少预算绩效评价。当前预算管理工作主要依靠预算会计，不能够对执行情况进行评价和分析。在预算执行结束后进行工作总结，预算评价缺少独立性，无法快速识别预算执行过程中存在的问题，导致预算执行效果达不到预期。
（三）内部控制机制不完善，无法成为预算的基础
在事业单位内部，内部控制作为全面预算管理有序实施的重要基础，需要事业单位内部各个部门充分协作，建立完善的内部控制机制，使预算管理与内部控制环境能够适应，从而更好地反馈事业单位内部信息和数据，保证内部控制落实到位。但是，部分事业单位内部的管理工作没有对内控机制进行充分研究，内部控制反映的数据，其及时性和精准性不足，难以为全面预算提供良好的基础。一方面，在事业单位财务部门中，虽然建立内部控制机制，但是缺少对内部控制重要性的认识，导致内部控制无法发挥主要作用[5]。特别是内部控制制度内容与实际的业务活动缺少关联，内控工作职能分配不平衡，容易出现一人多职的现象，使内部控制工作实施较为混乱，容易引发不规范操作的行为，使内部控制执行仍然存在诸多的漏洞，很多风险和问题难以有效地解决。另一方面，在内部控制制度执行的过程中，仍然受到传统管理理念的影响，在面对具体风险和问题时，不能够结合自身的情况、外部政策环境、市场环境进行快速的调整，导致事业单位健全内部控制机制，但是制度内容不能够落到实处，影响后续预算的执行也无法发挥内部控制的引领和带动作用。
五、全面预算管理理念下事业单位内部控制体系建设路经
（一）以全面预算管理理念为导向，优化预算管理内部控制方案
坚持以全面预算管理理念为导向，优化事业单位预算管理内部控制方案，推进内部控制体系优化建设，有利于精准定位事业单位内部与预算管理内控相关管控点，贯彻落实全面预算管理理念，真正发挥全面预算内部控制作用与价值，更好地找出单位内控预算业务中隐含风险。首先，搭建基础性评价体系，加强对事业单位预算内部控制的基础性评价。其中，可选择在事业单位开展内控体系建设前期阶段，深入分析单位内控现状，对内部控制工作进行量化评价，以便于及时发现现行预算内控体系存在的一些问题[6]。在正式进行优化之前，可邀请内部控制专家，针对事业单位全面预算业务环节，对单位内控进行基础性评价。通过实地考察、交流沟通等方式进行客观评价，准确反映单位内控预算业务存在的不足与薄弱环节，并提出建设性意见，辅助事业单位内部控制体系优化建设。其次，加强预算业务内部控制风险点评估，找出更多潜在风险点，有助于后续更具针对性地优化再造预算业务流程。其中，要求工作人员对单位各发展环节可能出现的预算管理风险点进行评估定级，采取定量分析与定性分析方法，确定该风险影响程度的评价等级。确定风险评估等级后，制定相应改进策略，比如，大于3000或10000以上的金额损失属于低等级，对日常管理有轻度影响，需给予少量罚款或诉讼损失；大于10000或20000以上金额损失，属于中等级，需要外部协作，加强内部控制，属于违反法规行为，需执行相应处罚。以此类推，科学评估定级，根据不同程度风险问题制定针对性内控方案，保证风险得到有效控制。此外，明确审批权限。需要在预算管理内控方案制定中，明确审批权限，严格规范事业单位内部各项活动可用资金范围，规范资金支付审核流程，严格要求其他工作人员需按照流程进行操作。重点突出合同、项目、收据发票等环节的内部控制，格外关注涉及资金支持的各个环节，以实现严谨的预算内控，降低单位经济损失。
（二）建立完善的内部控制制度体系，提升内部控制规范化水平
建立完善的事业单位内部控制制度体系，能够更好地强化内部控制工作规范化水平，促进事业单位内部控制体系规范化、标准化建设，更好地贯彻执行全面预算管理理念。首先，事业单位应积极建立与本单位运行需求相匹配的内部控制制度，对现行制度体系进行优化、完善和改进，对不符合当前发展实际的制度条例进行纠正或剔除，及时更新制度内容，保证内控制度建设符合单位发展实际情况，最大限度地发挥内控制度作用和价值。其次，保证制度建设独立性与科学性，要坚持以规范内部控制与预算管理工作为目的，制定健全且严格的员工考核制度、岗位分配制度、财务审批制度、责任追究制度等等[7]。通过健全各项制度条例，保证每个环节工作开展都符合单位制度要求，保证各项工作开展规范化与标准化，强化单位内部控制效果。此外，落实审计监督制度，成立专门的内部审计监督部门，完善审计监督管理制度和标准，安排专人强化内部预算审计监督管理。通过审计监督及时发现全面预算管理执行存在的不足，进行适当调整，把控好事业单位发展大方向，保证全面预算管理理念贯彻执行。同时，针对单位预算管理结构、预算管理流程、预算执行情况以及内部控制，落实情况等多个环节进行全面审计，以进一步规范事业单位各项工作环节，强化内部控制效果，实现经济效益最大化。
（三）优化内部预算编制措施，构建科学的全面预算指标体系
预算编制属于全面预算管理的重点环节，是保证全面预算管理理念贯彻执行的基础与保障，需要相关工作人员高度重视预算编制，优化单位内部预算编制措施，构建科学的全面预算指标体系，才能更好地强化预算内控水平，实现内控体系建设目标。基于此，应紧密结合事业单位预算编制工作实际，结合现状优化预算编制措施，契合单位发展规划需求、实际运营与市场运营情况，保证预算编制真正符合单位实际需求。其一，科学规划预算目标，了解事业单位内部实际情况，将预算目标进行逐层分解，细化落到实处，强化预算目标执行效果。结合预算目标科学编制预算，并加大预算编制的审核力度，保证预算编制可行性与合理性。其二，根据事业单位预算编制工作特点，组建独立的预算编制审核部门，保证该部门职能、权限、任务相对独立，不受其他部门干扰，保证预算编制审核科学性与真实性，保证预算编制审核质量。其三，将编报绩效目标作为预算编制的前置程序，将绩效目标与部门预算同步批复下达，邀请专业机构共同参与，综合评审部门申报项目绩效目标的合理性，以及该项目与预算数额匹配的相关性，不达标的项目不得进入下一个预算编制环节，以此来督促预算部门贯彻执行全面预算管理理念，筑牢“花钱问效、无效问责”的责任意识。其四，加强事业单位内部预算编制工作的沟通力度，贯彻厉行节约精神，从严控制和压缩“三公”经费、会议费与培训费等一般性支出，原则上继续实行“零增长”。其五，紧密结合当地财政局以往年度对预算编制工作的部署安排，科学调整事业单位预算编制时间，建议将单位内部预算编制时间提前，提早准备次年的预算编制工作，为预算编制执行流程与筹备工作预留充足的时间。
（四）搭建全程化固定资产内控管理机制，实现全面预算控制
固定资产是事业单位全面预算管理与内部控制的关键环节，只有做好固定资产内部控制与管理工作，才能为事业单位创造更高经济效益。一是针对全面预算管理执行事前环节，要进行严格的内部控制。在实际采购过程中，需要安排专门的工作人员落实详尽管理办法，层层管控好资产配置与采购预算审批工作，在采购预算审批过程中，相关人员需掌握单位内部人均资产配置情况。可通过财政资产管理部门进行查询，从动态化系统中得到详细数据，做好数据总结，确定采购方案和计划，从根本上避免资源浪费现象的发生。二是在事中环节做好延伸管理，拓宽固定资产内部控制管理覆盖范围，强化全面预算控制效果。在该环节必须安排专门的负责人员，建立对应责任制，严格规范和约束工作人员自身职责、行为，加强该人员与单位内部各部门员工间的交流配合，保证工作任务执行到位。同时，为避免资源闲置现象的发生，还需合理配置单位闲置资产，做好固定资产盘盈和盘亏。在单位内部建立完善的信息系统，借助大数据深入分析固定资产核算与使用情况，避免出现人为核算失误现象，影响单位后期发展。三是落实事后监督评价，需要制定量化评估指标，对单位固定资产控制和管理效果进行科学评估，将评估结果与员工实际利益挂钩，能够更好地激发员工工作积极性，使之为强化单位固定资产内控管理效果，强化内控体系建设做出巨大贡献。
（五）加强全面预算管理人员技能培训，提高预算人员内控水平
加强事业单位全面预算管理人员职业技能培训，是提高其业务能力与综合素质水平，提高岗位胜任力，推进事业单位内控体系高质量建设的重要保障。第一，搭建常态化培训体系，坚持与时俱进，动态更新培训内容，根据市场发展动态、全面预算管理理念要求、事业单位内控体系建设目标和发展实际情况，及时开展相应培训工作，保证通过培训能够将最新理论、知识、技术和方法传授给预算管理人员，普及预算内控的重要性和必要性，从而使之能够高度重视预算管理环节的内部控制，为实现内控体系建设提供重要支持。第二，从外界招聘优质的全面预算管理人才，加强人才审核与选拔，严格把控好人才入口关，并在聘用人才后落实岗前培训措施，使之能够尽快适应工作岗位，为单位留住优质人才，切实解决单位人力资源匮乏的问题。
六、结语
总而言之，在事业单位发展的过程中，全面预算管理和内部控制有着相互依存的关系，是事业单位稳步运行的关键。在全面预算管理模式下开展内部控制工作，能够立足于全局，更有效地执行预算编制，提升事业单位内部各项活动实施的质量。当前，事业单位转型发展中，能够认识到内部控制的重要性，但是，仍然存在着预算执行不到位、内控环境建设不理想，内控机制不完善的现实问题，不利于事业单位预期目标的实现。对此，在日后的工作中，需要以预算管理理念为导向，优化内部控制方案，并健全完善的内部控制机制，营造良好的内部环境。全面预算管理需要优化预算编制，并对预算执行效果进行监控，提升预算控制水平，提升事业单位内部工作质量，推动事业单位各项工作有序运转，达成预期的战略目标。
引用
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