郭经华
一、前言
党的十八大以来，中国特色社会主义审计制度进入了全新的阶段，党中央对审计工作改革做出了一系列决策部署，审计工作体制机制和审计重点内容等发生了重大变革[1]。本文基于调查问卷分析，研究了A部委所属高校落实新时期审计改革精神的经验做法，分析了影响高校内部审计改革的主要问题，归纳提出高校内部审计改革的对策建议，对于推动审计管理体制改革具有重要的理论意义。
二、新时期高校内部审计改革现状与问题——基于A部委所属高校调查问卷
党的十九大立足于新时代国家发展新的历史方位，作出了健全党和国家监督体系，改革审计管理体制，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的战略部署，全面加强党对审计工作的领导，更好发挥审计监督作用。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，提出要改革完善经济责任审计政策与制度。中央审计委员会会议指出，要扩展审计广度和深度，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度等。新时期审计监督在党和国家监督中的地位愈发重要，但也面临巨大的挑战，由于现有体制与业务的局限，审计改革转型迫在眉睫。
高校内部审计作为我国审计体系的重要组成部分，在推进党风廉政建设和纵深推进反腐败工作方面发挥了积极作用[2]。作为高校治理的基石[3]，深化推进高校内部审计改革，一方面是落实国家对审计工作任务要求和实现审计管理体制改革的重要抓手，另一方面也是完善高校内部治理体系和治理结构的重要措施。加强高校内部审计建设，是新形势下高校实现治理体系和治理能力现代化的必然选择，对促进高校科学发展具有重要实践意义。
关于高校内部审计改革，学者们也进行了深入的研究。黄永林、徐薇（2020）回顾了教育内部审计改革和发展的情况，指出教育内部审计工作是整个教育工作必不可少的组成部分，并从改革教育审计机构、强化内部审计职能、健全工作制度体系、突出审计重点领域等方面分析了近年来内部审计发挥的重要作用。
上述研究更偏重从理论角度对高校内审改革进行阐述，然而审计体制改革是一项系统工程，不可能一蹴而就，基层审计机构的有益探索和尝试，可以产生自下而上的诱致性变迁，在实践中要充分发挥基层的创造性，并及时为审计机关的改革提供借鉴。本文通过向A部委所属高校开展问卷调查，分析了目前A部委所属高校内部审计改革现状及存在的问题。
（一）A部委所属高校内部审计改革现状
1.审计领导体制
2020年教育部颁布的《教育系统内部审计工作规定》对高校等教育事业单位内部审计领导机制作出明确规定：“单位应加强本单位党组织对内部审计工作的领导……设置独立的机构或明确相关内设机构作为内部审计机构……内部审计机构应当在本单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作……单位可以根据工作需要成立审计委员会，加强党对审计工作的领导。”
根据调查问卷分析，目前A部委所属高校均未设立审计委员会，除一所高校审计处与纪委办、巡察办合署办公外，均设置独立的审计处作为负责内部审计工作的机构。审计工作由校长主管以及分管审计工作的校领导管理，同时，审计处由A部委等上级部门内部审计机构领导，在业务上接受中国内部审计协会等行业组织的指导，其中两所高校明确审计重大政策、改革方案等重大事项由党委常委会审定，中长期审计规划、年度审计计划等重大事项由校长办公会审定。
2.审计职责权限
2020年，教育部修订出台的《教育系统内部审计工作规定》增加了高校等教育事业单位职责和权限，包括对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况，发展规划、战略决策、重大措施等情况，办学、科研、后勤保障等主要业务活动的管理和效益情况等。
根据调查问卷分析，部分高校针对落实中央“八项规定”精神、“双一流”建设经费、改基专项经费、基本科研业务费、科研放管服政策落实等情况开展审计，同时，在经济责任审计中将本单位发展规划、决策部署、重要措施等落实情况作为审计内容予以重点关注。
3.审计全覆盖
2019年，审计委员会办公室印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》，指出审计全覆盖的八个方面重点任务。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。另外，要明确审计重点，科学规划、统筹安排、分类实施，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进。
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，指出应当有计划地开展经济责任审计工作。对审计对象实行分类管理，充分考虑干部监管需要和审计资源情况，科学制定经济责任审计中长期规划和年度审计项目计划，推进领导干部履行经济责任情况审计全覆盖。
根据调查问卷分析，大部分高校经济责任审计以离任审计为主，离任必审、任中抽审。由审计处商组织部提出经济责任审计计划草案，报请联席会议讨论，经主管领导审核，报请学校批准后纳入年度审计工作计划。其中，部分高校实施党政同审，有的高校提出经济责任审计五年规划并根据被审计单位性质和规模制定分类管理办法，有重点、有步骤地推进审计全覆盖。工程项目审计中对重点、重大项目实施过程跟踪审计，注重招标控制价、工程量清单的审计，采用自审为主，自审与外审相结合的方式，20万元及以上工程建设项目基本实现结算审计全覆盖。
4.审计结果运用
《教育系统内部审计工作规定》指出，单位应当加强内部审计机构与纪检监察等内部监督力量的协作配合，应当将内部审计结果及整改情况作为干部考核、人事任免和奖惩的重要依据。
根据调查问卷分析，大部分高校均在不同程度上实现审计结果与纪检监察、巡视巡察、组织人事之间的共享，个别高校将经济责任审计报告抄送纪检监察等经济责任审计联席会议成员单位，制定经济责任审计计划时，重点征询纪检、组织、财务等部门从纪律审查、干部管理、财务监督等方面工作需求提出的审计工作重点建议，与巡察办共享审计结果，巡察将审计整改落实情况作为重点内容之一。
5.审计整改落实
《教育系统内部审计工作规定》指出，单位应当建立健全审计发现问题整改机制，被审计单位主要负责人是整改第一责任人，进一步完善审计整改结果报告制度等，推动审计发现问题的整改落实。对审计发现的典型性、普遍性问题以及倾向性问题，提出完成内控的建议或出具审计管理建议书，为科学决策提供依据。单位应当建立健全审计结果及整改情况在一定范围内公开制度。
根据调查问卷分析，大部分高校要求被审计单位建立整改台账，对于发现问题可以立行立改的，督促被审单位立即整改到位，对于存在普遍性、倾向性问题，发放管理建议书，提请相关管理部门进行专项调查，督促管理部门强化管理、落实整改，对于属于制度不健全、不完善问题，督促被审单位健全制度、完善整改，对审计中发现的问题和提出的建议限期提交整改方案及整改后的相关证明材料，按照审计整改要求抽查整改落实情况。其中，个别高校建立约谈制度，在整改遇到问题时向审计主管校领导汇报，由校领导约谈被审计单位负责人。
（二）高校内部审计改革的主要问题
1.对改革精神理解不够深入
党的十八大以来，党中央对审计工作改革做出了一系列决策部署，内审职能得到进一步拓展。高校内审机构在学习贯彻党中央关于审计改革的精神和部署时，还存在理解不够深入的问题，关于党对内部审计工作领导的体制机制的政策和要求还不够清晰明确，关于学校及所属单位落实国家重大政策措施情况和对学校及所属单位发展规划、战略决策等情况进行审计的思路、措施、方法还处在摸索阶段，还存在对内部审计工作改革的要求有认识盲区、把握不准确、不到位，对审计全覆盖的内涵与实质理解不充分的问题。
2.审计内容的针对性不强
由于国家关于审计全覆盖、党政同审等要求的进一步明确以及高校办学规模的不断扩张，审计业务规模快速扩大，高校二级单位类型多，经济活动性质不同，经济规模大小差别较大，党政领导经济职责不同，有重点有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖实施策略还不够精准，个别高校提出的审计对象分类等措施还不够精准细化。目前，高校审计力量和审计资源不充足，工作中还存在惯性思维，实际操作中关于经济责任审计中长期规划的前瞻性不够，缺乏系统性、通盘性考虑。审计内容与被审单位实际结合度还不够高，审计的重点内容针对性还不够强，高校基层党委（党总支）书记的经济责任不够明晰，基层党委（党总支）书记经济责任审计内容仍存在争论。
3.审计监督作用发挥不充分
当前，高校内部审计工作以领导人员经济责任、财务收支、工程结算、竣工财务决算、上级规定的专项审计等常规项目为主，审计中以审核为主，虽然逐步从“以财务审计为主、管理审计为辅”向“以管理审计为主、财务审计为辅”等更深层次的审计模式过渡，但审计发现的问题多是一般性、表象性的问题，揭示深层次、系统性、体制性机制性问题偏少，针对高校内部管理出具的建议书偏少，审计监督作用发挥还不充分，与国家以及上级的要求还有差距。
4.审计改革能力还有待提升
随着审计事业的快速发展，内审人员不仅要具备审计专业知识和会计专业知识、相关财经法律法规知识，还要具备其他相关领域的知识，例如计算机、内部控制等方面的知识。高校内部审计人员的视野眼界还不够宽，缺乏知识储备，创新意识和创新能力有待加强，审计理念和思路需要不断更新，结合学校重点工作开展审计业务的重点把握还不够到位，审计方式方法相对传统、单一，信息化水平不高。
三、高校内部审计改革对策建议
（一）强化审计监督政治属性，完善审计工作体制机制
审计机关不仅是国家机关，更是政治机关。政治属性是审计监督的本质属性，完善审计领导体制，进一步落实党对审计工作的领导，强化审计重点事项向党组织汇报的机制，是发挥审计监督在党和国家监督体系中重要作用的根本保证。
首先，高校要加强学校党委和主要负责人对审计工作的领导，可以采用学校党委领导、校长主管、分管校领导协助校长具体负责的领导体制，在实践中进一步明确审计重大政策、改革方案、年度审计计划等审计重大事项决策机制。
其次，高校要完善审计项目确定机制，提升计划的科学性。学校二级单位领导人员经济责任审计年度计划由高校审计处与党委组织部协商提出，在提请经济责任联席会议审议通过后，报请学校审批同意，列入年度审计计划。其他审计项目，由审计处按照上级要求、学校实际情况和学校领导建议提出，列入年度审计计划。年度审计计划需提请高校党委常委会或校长办公会审批后，由审计处组织实施。
最后，高校要完善审计处内部控制工作机制，聚焦重点完善审计项目方案编制、审计项目实施、审计发现问题研判、审计发现问题监督整改、审计发现的系统性体制性机制性问题揭示等工作机制，实现财务审计向管理审计转变，为学校决策提供参考。
（二）优化审计对象分类，改革经济责任审计
高校内部审计要统筹审计资源，突出审计重点，优化审计方式和审计内容设计，不断提升经责审计的针对性和有效性，努力提升审计效果。
第一，扎实推进有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖，优化审计对象分类，理清重点审计对象。可结合实际情况制定高校二级单位领导人员经济责任审计中长期工作规划，突出强调对经费自主权较大的校办企业、研究机构等单位和经济管理责任较大、经费规模较大、权力集中、资产聚集的学院、机关有关部门、二级单位主要负责人的审计。实施中逐步试点党政同审，对二级单位党委（党总支）主要负责人和行政主要负责人同时开展经济责任审计。
第二，根据高校二级单位类型分类制定审计重点内容。对于党组织主要负责人、校办企业与研究机构主要负责人、学院院长、机关部门主要负责人、直属单位主要负责人分别制定审计内容。对于企业与产业性质的研究机构主要负责人侧重于对贯彻落实上级经济方针政策与重大决策部署、学校重大措施、法人治理、财务收支和经济效益情况的审计，党组织负责人侧重于对党费、党建活动经费、内控制度建设与监督执行、贯彻全面从严治党决策部署等情况的审计。学院院长侧重于贯彻落实国家重大政策措施与学校发展规划、战略决策以及重大措施情况、内控制度建设与执行、财务收支、绩效分配、资产管理、学科建设、人才培养、师资队伍建设、科学研究、国际合作与交流等项目经费管理使用与效益等情况的审计。机关职能部门主要负责人侧重于贯彻落实国家重大政策措施与学校发展规划、战略决策以及重大措施情况、内控制度建设与执行、运行费使用与管理、项目经费实施与效益等情况的审计。直属单位行政主要负责人侧重于贯彻落实学校决策部署情况、内控制度建设与执行、财务收支、资产管理等情况的审计。
（三）加大重点领域（项目）专项审计，推进工程审计改革
第一，加大对重点领域、重点经费的审计。重点关注高校产业、基建、财务、国资、招投标等重点领域，“双一流”建设、学科建设、人才培养、师资队伍建设、基本科研业务费、国际合作与交流等重点经费、扶贫经费、学生奖助经费、工会会费、党费与党建活动费等民生经费、科研经费、修购专项、物业费等专项经费等使用管理情况的审计。
第二，积极推进工程审计改革，突出对工程建设相关的程序合规性、建设内容的真实性审查审核，突出对工程变更签证的时效性和真实性审查审核，积极推进对工程开展全过程跟踪审计，关注规划和可研的前瞻性、科学性和用途，关注工程量清单编制、招标采购、合同签订，关注施工组织与管理、工程建设预算控制与执行、全流程工期控制等，对新建重大项目开展全流程审计评价，为加强工程建设管理、提升工程建设效率与质量提供决策参考。
（四）强化审计整改和结果运用，推进审计能力提升
第一，建立健全审计整改工作机制。对于审计发现的问题，要督促被审计领导干部所在单位积极运用审计意见和建议，切实加强审计整改工作，落实整改第一责任。被审计单位要在规定的整改时限内完成整改任务，并将结果报送审计部门。审计部门应反馈意见，对整改不彻底的问题要督促相关单位继续整改，适时开展回头看，对消极对待、虚假整改的，可提请相关单位联合督办。
第二，推进审计结果运用机制建设。加强审计机关和纪检监察、巡视巡察、组织人事、资产、财务等部门的协作，建立健全监督贯通融合的体制机制，探索建立沟通协调、信息共享、线索移交、成果运用的结果运用机制，充分发挥各相关部门的监督合力。
第三，加强审计人员能力建设。适应高校会计制度改革，助力政府会计制度下审计工作的开展。加强审计业务和审计理论的学习培训，实现每年对审计人员培训全覆盖。组织开展审计课题研究，提升理论水平。
四、结语
党的十八大以来，高校内部审计发展进入了新的阶段。本文通过对A部委所属高校进行问卷调查，从领导体制、职责权限、审计全覆盖、结果运用和整改落实等对新时期高校内部审计改革现状进行了分析，经过梳理问卷调查结果发现，目前高校内部审计改革仍存在对改革精神理解不够深入、审计内容针对性不够强、审计监督作用发挥不充分和审计改革能力还有待提升等问题。本文最后对高校内部审计改革提出的对策建议，主要包括完善审计工作体制机制、优化审计对象分类、加大重点领域（项目）专项审计、强化审计整改和结果运用以及推进审计能力提升等方面。本文主要采用调查研究的方式，但在实证研究和数据分析等方面的应用不多，为进一步提升研究的有效性和针对性，在后续的研究工作中可以在此方面进一步加强和改进。
引用
[1]赵广礼.试论审计体制改革：变迁和未来[J].审计研究，2019
（06）：44-49.
[2]黄永林，徐薇.近20年教育内部审计改革发展的历史回顾[J].教育财会研究，2020（02）：8-16.
[3]乔春华.改革开放以来高校审计的辉煌成就与启示[J].会计之友，2018（18）：106-112.
责任编辑：王颖振
