张文龙 吕红霞 牛富荣
1.山西财经大学金融学院 2.山西财经大学财政与公共经济学院
一、引言
矿产资源是经济发展的重要物质基础，为资源开采地政府带来了收益。由于矿产资源本身具有沉没成本高、生产周期长、不确定性和可耗竭性等特点，也给开采地政府预测资源收益带来了挑战。我国资源型地区主要分布在中西部地区，这些地区以矿产资源开采、加工为主导产业，经济发展往往依赖于资源收益。然而，开采地政府如果无法合理预测矿产资源收益的规模，仅仅作为“收益的接受者”，就会将资源收益的不确定性传递到公共支出，对经济增长造成损害。因此，如何预测矿产资源收益就成为我国开采地政府需要解决的基础问题。
随着20世纪80年代我国矿产资源有偿使用制度的逐步探索和建立，学者们开始对矿产资源收益的测算方法进行研究。由于矿产资源开采活动会产生预期现金流，王四光等提出可以采取国际上通用的贴现现金流（Discounted Cash Flow，DCF）分析方法，用货币来计量资产未来收益。收益现值法是被人们广泛认同的一种计算矿产资源价值的方法，沈振宇等归纳了几种用现值法计算矿产资源价值的模型，并进行了相应的分析。此外，计算矿产资源的收益现值，需要合理测算矿产资源未来的净收益。通过建立未来净收益的动态预测模型，实现对矿产资源资产净收益的分析和预测。测算资源收益还要考虑货币时间价值，张金锁等应用随机时间序列理论和资产评估理论，提出了根据历史数据预测折现率的方法。
在上述基础上，有学者进一步提出了矿产资源收益预测模板，该模板是开采地政府测算资源收益规模的有效工具。首先，准确地测算矿产资源收益规模不仅需要考虑地质、价格、制度和开采技术的相互作用，还需要合理地估计开发成本、最终产量，并做出经济和融资假设。其次，Bauer从时间维度探索并提出收益规模测算应涵盖矿产资源生命周期内勘探、开采等相关经济活动，以及考虑中长期内可能出现的价格波动和资源枯竭。最后，学者们从国家层面和项目层面建立了标准的矿产资源收益预测模板。Basdevant et al.从国家层面建立的财政策略模板，根据矿产资源开采和财政收入的历史趋势对未来资源收益规模进行测算。Luca et al.从项目层面提出的资源行业财政分析（FARI）方法作为一种收益预测工具，由详细的、基于Excel的贴现现金流（DCF）模型组成，通过测算矿产资源项目的未来现金流得到开采地政府资源收益规模的总量。
然而，基于我国政府间收入划分的制度安排，预测出的资源收益还需要在政府间进行分享。目前我国矿产资源收益已经形成了税、费、金的格局，国内学者进一步围绕矿产资源利益相关者收益分配方面进行了较为充分的探讨。1994年实行分税制以来，我国不断推进中央与地方收入划分改革，确定了不同收入在中央和地方政府间分享的方式及比例。同样，矿产资源收益也要依法在中央和地方政府之间进行分配。从收益分享的角度看，矿产资源所有权收益的实际享有者是国家，国家又根据行政层级关系将收益在中央和地方政府间进行了进一步的分配。因此，在中央与地方政府分权的框架下，矿产资源收益分享成为平衡政府间财政收入的重要手段和工具。
梳理现有文献可以发现，国内对资源收益测算和政府间分享的研究起步较晚，还未形成规范的预测模板，但国际上已经取得长足进展。由于我国理论和实践经验的不足，本文主要将修订后的FARI模板应用到X省煤炭资源收益的预测中。对X省煤炭资源收益的预测一定程度上解决了开采地政府矿产资源收益量化的问题，也为我国其他资源型地区预测资源收益提供了经验借鉴。
二、理论分析
（一）矿产资源生命周期
与矿产资源相关的投资和生产活动在很多情况下是不同于其他行业的。第一，基础设施和资源开发的初始投资非常巨大，投资期限通常较漫长。第二，矿产资源开发的前置期长，勘探和开发过程中的支出一旦发生，即可视为沉没成本。第三，矿产资源生命周期的各个阶段会面临很多不确定性，特别是在勘探和开发阶段；运营阶段也会面临矿产价格的波动以及资源储量大小的不确定性所带来的风险。第四，矿产资源一旦枯竭，其盈利水平会受到影响。第五，由于矿产资源的一系列开采活动会给当地生态等造成破坏，需要考虑关闭成本。矿产资源开采活动所需时间很长，生命周期可以分为勘探、开发、运营以及关闭和关闭之后四个阶段，每个阶段有不同的生产和成本特征。资源项目的生命周期见图1。
图1 资源项目的生命周期
矿产资源勘探是生命周期的第一阶段。国家拥有对矿产资源的所有权，矿产资源的勘察需要依法申请登记，领取勘察许可证。在取得探矿权后，确定和评估开采地区的地质情况、资源范围和性质。这一阶段费用大多数与进行地质调查有关。如果初步勘探成功，将进一步确定潜在矿床的质量和数量，并确定提取矿石的方法。
矿产资源开发是生命周期的第二阶段。开发阶段是所有阶段中资本最密集的阶段，这个阶段的主要工作是估计矿产资源的潜在价值并确定开采项目是否有利可图。开采项目建设时间主要取决于资源所在地点、规模以及开发的难易程度，包括基础设施的需求。
矿产资源运营是生命周期的第三阶段。这一阶段会对矿产资源进行连续开采并加工成矿产品。运营阶段持续时间会比较长，主要工作包括采掘、加工、运输以及支持服务。在这个阶段，运营成本主要包括劳动力、燃料和电力等重要支出。同时，还需要根据社会市场经济条件、政治环境以及生产等问题，及时调整运营策略。
矿产关闭是生命周期的第四阶段，将运营中的矿山有序、安全和环保地转入关闭状态。当储量耗尽或生产不再有利可图时，矿山就会关闭。提交关闭矿山报告并获得批准后，需要完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。
（二）矿产资源收益构成
在矿产资源的经济活动中，开采地政府主要通过征收税收费用的形式获得收益。我国现已建立了有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度，资源开采地政府可以通过资源税费、国有股权分红等获得部分矿产资源收益。具体的收益来源涉及一般性的增值税、企业所得税等税收收入和对矿产资源单独课征的资源税、矿业权出让收益、矿业权占用费等收入，还包括国有资本经营收入中的利润上缴和股利、股息等收益。
增值税是一种流转税，对矿产品在生产、流通、销售等多个环节中产生的增值额进行征税。根据2019年4月起实施的最新增值税税率表，销售矿产品税率进一步由16%降低到13%。增值税的应纳税额为当期销项税额抵扣当期进项税额后的余额，但是矿产品多是初级产品，为直接生产矿产品而购进及消耗的原材料很少，只有少量的进项税额可以抵扣，因而矿产资源产出的绝大部分都要作为增值部分缴纳增值税。
矿产资源开采和运营过程中企业取得的经营所得和其他所得需要按照一定比例缴纳企业所得税，企业所得税以净所得为计税依据，通常与资源项目盈利能力密切相关。《企业所得税法》规定，在计算应纳税所得额时，与取得资源收益有关的合理成本、费用和损失等支出，准予扣除。根据最新企业所得税税率，当前我国矿业企业普遍适用25%的所得税率。
在矿产开采环节，我国组织并征收资源税。资源税主要作为地方税种，是对我国开采或生产应税矿产品的单位和个人，就其收益征收的一种税。《资源税法》（2019）通过法律的形式，规定对矿产资源普遍实行从价计征。从价计征方式下应纳税额按照应税资源产品的销售额乘以具体适用税率计算，征税对象为原矿或者选矿的，应当分别确定具体适用税率，矿产资源税率由省级政府统筹考虑确定。
矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权（简称“矿业权”）出让给探矿权人、采矿权人（简称“矿业权人”）而依法收取的国有资源有偿使用收入，矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）规定，可以通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权，矿业权出让收益按招标、拍卖、挂牌的结果确定。按照协议方式出让矿业权的，收益按照市场基准价就高确定。矿业权出让收益在出让时一次性确定，原则上以货币资金方式支付。
矿业权占用费是指国家将矿产资源矿业权出让给矿业权人，并按规定向矿业权人收取的使用费。《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）规定，在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。将现行主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费。
矿产资源属于国家所有，我国国有矿山企业是开采矿产资源的主体，需要按照一定比例上缴税后净利润。由于大部分矿山企业都有国有控股或参股，国有资本经营收入还包括国有控股、参股的矿山企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入，以及矿山企业国有产权转让收入和清算净收益中国家所得的部分。
三、X省煤炭资源收益的规模测算
X省煤炭资源丰富，是典型的资源型经济地区，也是我国重要的能源供应基地。煤炭资源收益是当地政府重要的财政收入来源，以修订后的FARI模板为基础测算X省政府煤炭资源的收益规模。预测模板需要考虑资源项目整个生命周期在内的生产和成本概况、作出经济和融资假设以及设定征收制度。还要计算项目税前现金流和不同项目构成的收入，并在此基础上得出政府资源收益规模。模板所需煤炭产量、成本和相关数据来自《X省统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国税务年鉴》等。
（一）模板数据设定
首先，在模板中需要输入与生产和成本相关的数据。煤炭在开采和加工过程中可以生产多种矿产品，但从经济角度来看，通常只有一种可清楚辨认的初级产品，假定X省只生产原煤这一种商品，因此项目年产量主要指的是原煤的吨数。同时，煤炭在不同的生命周期涉及到的成本类别也不一样，预测模板中对这些成本进行了分类。在勘探阶段，成本直接计入费用。在开发阶段，资本支出包括开发成本和重置成本，开发成本包括有形支出（如不动产、厂房和设备的投资，往往进行折旧处理）和无形支出（如研发支出，往往在发生时计入费用）。在运营阶段，涉及更多的细分活动，主要包括与开采过程直接有关的各项费用；与液体分离、洗涤、破碎和研磨等加工、精炼和选矿活动有关的成本；以及其他运营成本，如销售费用和管理费用。所有的运营成本通常都是在发生时费用化。此外，还涉及到矿山关闭的成本，主要是矿山环境恢复治理基金。
其次，在模板中需要输入融资假设和经济假设。融资假设包括借款融资中的前期开发成本的百分比、回收期和借款的利率，目的是计算企业所得税中的利息支出。经济假设主要包括折现率、通货膨胀率和资源价格等。折现率主要是考虑资金的时间价值，通过折现率来计算政府收益的净现值。虽然项目成本数据和价格假设是按实际价值输入模板的，但模板中计算的通货膨胀因素是以名义价值进行的，这种方法确保了资本折旧和其他与税收相关的计算能更好地反映市场价值。通货膨胀率在现实中可能因不同的成本类别而不同，但为简单起见，假设只使用统一适用于价格和成本的通货膨胀率，并且假定煤炭价格不变。
最后，在模板中对资源收益构成的征收制度进行设定。资源税以净收入为计算基础，按实际销售额扣除合法取得的增值税相关发票以及运杂费后的余额确定。企业所得税针对矿产资源生产企业的经营所得和其他所得进行征收，按照会计准则对各种成本进行费用化或折旧的处理，以资源收入总额减去相关成本、费用和前期亏损为计税依据。增值税以资源商品在流转过程中产生的增值额作为计税依据。除此之外，为维护国家矿产资源所有者权益，我国在矿产资源出让环节，征收矿业权出让收益；在矿产资源占用环节，征收矿业权占用费；在矿产资源退出环节，为筹集治理恢复资金，征收矿山地质环境治理恢复基金。资源收益预测模板所需数据输入见表1。
表1 模板数据输入内容
（二）项目税前现金流测算
在输入所有必要的经济参数、征收制度、生产和成本数据后，该模板可以计算出项目税前净现金流，这是后续计算资源税、企业所得税等收益项目的基础。年度项目税前净现金流的计算公式如下：矿产资源项目税前净现金流=总收入（产量×价格）-交通和精炼加工总成本-勘探成本-开发成本-重置成本-运营成本-关闭成本。X省煤炭资源项目税前现金流计算结果见表2。一旦确定了年度税前净现金流，就可以计算出两个重要参数：给定折现率下的项目净现值（NPV）和项目税前内部收益率（IRR），这里折现率采用经济假设中的政府折现率。项目净现值计算公式如下：
表2 X省煤炭资源项目税前现金流单位：亿元
式中CF为第n年净现金流量，r为折现率，内部收益率（IRR）是指项目现金流的NPV=0时候的折现率。
在上述价格、成本假设和税前现金流的基础上，可以计算出X省煤炭资源项目的实际内部收益率为27.1%，净现值为3 841亿元；项目的名义内部收益率为32.2%，净现值为5 714亿元。一般来说，如果一个项目的净现值为正或者内部收益率高于公司的资本成本或预期回报率，它就被认为是税前可行的。因此，从净现值和内部收益率的角度来考虑，X省煤炭资源项目是可行的，可以进行后续的开采和生产。
（三）政府收益测算结果
X省政府收益主要来源于以下五个方面：（1）煤炭在销售环节缴纳矿产资源税，当前X省对煤炭实行从价计征，税率为8%，应纳税额按照应税产品的销售额乘以具体适用税率；（2）矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益，矿业权出让收益X省通过出让金额的形式征收，矿业权占用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1 000元；（3）企业所得税是根据应税收入计算的，其定义为净收入减去允许扣除的部分，当前我国矿业企业一般适用25%的所得税率；（4）矿业企业作为增值税一般纳税人发生增值税应税销售行为适用13%的税率；（5）国有资本经营收入包括煤炭企业超额利润和政府参股所得的收益。表3是模板测算出的政府收益结果。
表3 X省煤炭资源收益的分项测算结果 单位：亿元
除了测算X省煤炭资源收益规模之外，观察政府收益构成的时间分布也很重要。图2直观地反映了X省煤炭资源的收益规模和时间分布。从横向来看，X省煤炭资源收益构成特征如下：收益主要来源于资源税、增值税、企业所得税、矿业权出让收益和矿业权占用费等，其中由于增值税具有课征普遍、税源充足的特点，是政府资源收益的重要组成部分；资源税在整个生命周期为政府提供了一个相对适中和稳定的收入来源；企业所得税的弹性较大，随着资源项目的不断盈利，企业所得税的收益也逐渐提高；矿业权出让收益保证了政府尽早获得收入；矿业权占用费可以持续产生收入，但其所占比例极低。从纵向来看，X省资源收益在生命周期不同阶段特征如下：在勘探阶段，政府收益主要来源于矿业权出让收益；在开发和运营阶段，矿产资源的相关活动为开采地政府带来了持续且大规模的收益；在关闭阶段，政府收益相对较少。
图2 X省煤炭资源收益规模及时间分布
四、X省煤炭资源收益的政府间分享
政府间财政收入的分享机制是我国财政体制的重要内容。1994年分税制改革划分了中央与地方的事权和支出责任，也进一步划分了中央与地方的收入。从矿产资源项目中获得的收益同样需要按照一定的比例在中央政府与地方政府之间分享，主要采取“自下而上”的方式进行。国务院《关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》（国发〔2003〕26号）规定，中央与地方所得税收入分享比例按中央分享60%，地方分享40%执行，资源项目获得的企业所得税收入按照6 4的比例进行分成。增值税在中央和地方政府之间平均分配。《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号）将所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。《关于全面推进资源税改革的通知》（国发〔2016〕53号）中规定按照现行财政管理体制，纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入，资源税收入归属于地方政府可以发挥调节级差收入作用，促进资源行业持续健康发展。国务院《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》把矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4 6，矿业权占用费中央与地方分享比例确定为2 8，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益，保持现有中央和地方财力格局总体稳定；矿业权出让收益和矿业权占用费用于地质调节和矿山生态保护修复等支出，维护国家所有者权益的同时也提高矿产资源利用效率。表4基于X省煤炭资源收益规模的测算结果，根据不同收益项目下中央与地方政府间收益分享比例，得出了X省煤炭资源收入在政府间的划分结果。
从表4的资源收益分享比例来看，对矿产资源专门课征的资源税、矿业权出让收益和矿业权占用费的分享比例主要倾向于地方政府，增值税和企业所得税等主体税种在中央政府和地方政府间分享相对比较平均。在我国现有的收入分享机制下，X省煤炭资源收益更多流入了地方政府，扩大地方自主财力，满足了政府财政支出的需要。由于事权与支出责任的对称是政府间收益分享机制核心，对资源收益划分比例侧重于地方政府也就意味着X省相应承担更多矿产资源事权和其他支出责任。中央政府拥有对矿产资源的所有权，但是并不能直接对矿产资源的开发进行管理，资源开采地政府依法负责矿产资源的管理和监督。国务院办公厅《关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2020〕19号）中明确了中央政府与地方政府在自然资源调查监测、产权管理、生态保护修复等方面的财政事权和支出责任划分，从而提高自然资源领域财政资源配置效率和使用效益，促进自然资源的保护和合理利用。因此，地方政府在获得矿产资源收益的同时，不仅要提高资源收益的使用效率，还要合理利用和保护矿产资源以实现收益的可持续性。
表4 中央和地方政府收益划分
五、结论与展望
矿产资源为开采地政府提供了重要的财政收入来源，有效预测资源收益也成为开采地政府管理资源收益的重要基础。本文主要运用修订后的FARI模板测算出X省煤炭资源收益的规模，并将资源收益在中央和省级政府间进行分享，最终预测出X省煤炭资源收益，并得出以下结论。一是开采地政府矿产资源收益主要由增值税、企业所得税、资源税、矿业权出让收益和矿业权占用费等构成，其中增值税所占资源收益份额最大，约为50%，资源税和企业所得税在长期产生的收入流均较为稳定，矿业权出让收益和矿业权占用费占政府资源收益的比重较小。二是在矿产资源整个生产周期内，各个阶段政府收益规模有所不同，开采地政府能够持续且大规模获得收益的阶段集中于矿产资源开发和运营时期。三是从政府间收益分享来看，增值税和企业所得税等主体税种在央地间分享比例比较平均，矿产资源专项收益的分享比例则更加侧重于地方政府，从而大部分矿产资源收益归属于地方政府。
总之，预测资源收益有利于开采地政府明确未来矿产资源收益的构成和时间分布，从而为开采地编制预算收入、防范收益波动风险、进行敏感性分析等提供决策依据。但我国对资源收益的预测仍然处于起步阶段，对于未来的研究可以从以下三个方面推进。首先，开采地政府资源收益的长期流入状况得到估算，为开采地政府对资源收益的优化配置提供了规划前提，由此未来可对长期资源收益优化配置的具体方案以及实施层面进行研究与拓展。其次，资源收益预测可以作为测算地方财权的工具与确定各级政府事权的基础，按照政府间财政事权划分，合理确定各级财政承担的支出责任并理顺省以下政府间收入关系。最后，资源收益预测结果是政府收集资源收益的数据基础，为进一步完善我国矿产资源收益统计制度提供改革建议和政策思路。
