刘朝晖
摘 要：自1980年我国实行财政制度改革后，经济分权极大地提高了地方官员发展地区经济的热情，因此上级政府利用晋升体系来激励官员。地方官员为了获得晋升机会而展开经济竞争。然而这种晋升体系也伴随着一些问题，虽然这种方式强有力地促进了地方经济增长，但不可否认的是，这种经济竞争方式使官员更加在意与竞争者的相对位次，导致地方保护主义盛行、政府间更趋向于竞争而排斥合作。因此，通过梳理晋升锦标赛理论的文献，对晋升博弈下政府间竞争与合作的关系进行研究，最后给出对晋升体系的结论并进行研究展望。
关键词：晋升博弈;官员异质性;政府合作竞争;绩效考核
中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）04-0097-03
引言
自1980年我国的财政分权改革后，地方政府与中央政府在保持原有的行政隶属关系的同时，还具有契约的关系性质。中央政府给予地方政府独立的政治组织和经济利益，让地方政府可以拥有相应的权力支配财政收入和承担财政支出[1]，这在一定程度上调动了中国各地方政府经济发展的积极性。与此同时，中央政府会根据相应的考核指标来确定是否提拔该地方政府的官员，即晋升锦标赛。因此，官员为了获取晋升机会，往往暗地里与其他官员相互竞争、相互博弈，以此来获得更多升迁机会，但官员为争夺晋升名额往往将这种相互竞争而转变为恶性竞争，这或许可以从另一个方面解释中国地区保护主义、各地区重复建设、政府间消极合作等现象。为了厘清地方政府间的合作与竞争关系，本文对地方政府间的合作与竞争相关文献进行综述，从晋升博弈视角进行梳理。
一、晋升锦标赛理论的相关研究
（一）晋升锦标赛理论
在20世纪80年代初期，我国开始实行社会主义市场经济制度，中央给予地方较大自由度支配财政收入，因而政府在促进经济增长、维护社会安定等相关制度建设发挥重要作用[2]。使得政府在市场化进程中占据主要作用，而作为经济政策和发展计划的执行者与制定者，地方官员的努力程度也不能忽视[3]。Jones和Olken（2005）基于1945—1990年多个国家地区的数据研究分析得出，领导人的变更会影响国内的政策制定和经济增长[4]。如何设计合理的管理模式来衡量官员的政治绩效、经济绩效，就显得尤为重要。
而且自20世纪80年代以来，我国也逐渐摆脱了以阶级斗争的思想，转为以经济建设为中心。自此中央政府对经济的发展逐渐重视，尤其重视地方GDP增长和地方财政收入。Li and Zhou（2005）也发现20世纪80年代以来，我国地方政府官员的提拔标准逐渐从过去只看纯政治指标转向为经济绩效指标。受此激励影响，地方官员往往会竭尽所能，追求GDP的增长和增加财政收入，以此提高自己地区的经济绩效，这就是所谓的“晋升锦标赛理论”[5]。
晋升锦标赛理论最早是由Lazear和Rosen（1981）共同提出运用在企业人员调动当中，该理论认为只要晋升激励的结果尚不明确，员工就会得到激励为晋升而努力工作[6];Li and Zhou（2005）最早将晋升锦标赛理论用在我国政府管理模式中，它是指中央政府对地方政府的行政官员设计的一种晋升激励机制，优胜者将有机会获得升迁的机会。因此，政府官员在其政治生涯里，最关心的问题还是如何获得更多的升迁机会[7]。王艳云（2012）也认为，当官员一旦走进官场，就不能随意选择或者退出职位，在保证自己官职的前提下，会努力抓住一切可晋升的机会[8]。
（二）官员晋升与经济发展
因此，国内学者开始将官员晋升与我国地区经济发展紧密联系。徐现祥、王贤彬（2010）用1978—2006年的184位省长作为样本，回归结果也证实了省长在任期时间有较好的经济发展，有利于其晋升为本省书记[9]。王贤彬、徐现祥（2015）以1978—2005年的数据回归显示，省区长期经济增长绩效对地方官员的总体晋升几率有显着提高，若是省区长期经济增长相比全国提高1倍，那幺地方官员晋升几率提高27%[10]。乔坤元（2013）用1978—2010年各省级党委书记作为样本，利用道德风险模型研究表明，我国当前的晋升锦标赛体制确实存在且是以经济增长为主要考核方式[11]。正因如此，官员才会不惜一切代价快速发展本地区的经济，尽管是实行粗放型经济发展方式，这也从侧面解释了我国改革开放经济高速发展的原因。
也有学者对晋升激励制度提出不同看法。蒋德权、姜国华、陈冬华（2015）对2001—2012年地方政府领导人变动数据分析表明，在此激励制度下，官员为了追求更多的经济产出而往往会以高成本、高消耗为代价，并且盛行地区保护主义保护本地区经济发展，破坏市场公平原则[2]。傅勇、张晏（2007）利用1994—2004年的省级数据进行实证分析得出，在基于政绩考核下的政府竞争，使得支出结构上出现地方政府“重基本建设、轻人力资本和公共事业投入”的扭曲行为[12]。
二、晋升博弈下的政府合作与竞争的关系
一般而言，国与国之间，即便存在一些不和谐的因素，但为了经济发展、民生改善，也会在某些方面、某些领域开展经济合作交流。而在以经济发展作为主要考核指标的晋升体制下，我国市场应呈现地区间多合作、多交流的现象，但官员却没有兴趣坐到一起交流，甚至还出现了重复建设、过度投资等互相攀比的现象。因此，国内学者着手探讨晋升激励与政府间的合作与竞争的关系。
（一）积极竞争
周黎安（2004）最早使用官员晋升激励的角度研究政府区域合竞争的问题，通过建立简单的晋升博弈模型分析得出，参与人只关心自己与竞争者的相对位次，且在不考虑成本的情况下，参与人不但有激励做有利于本地区发展的事情，而且也会有激励做不利于其他地区发展的事情[13]。需要进一步指出的是，中央只会提供有限的升迁的机会，也就是一个人获得晋升资格将直接降低另一个人的晋升机会，即一个人所得会导致另一个人的所失，因此各个官员所面临的是“零和博弈”。
正是“零和博弈”下的晋升体制，使得更多学者从该角度分析地方政府的竞争问题。张晔、刘志彪（2005）在周黎安晋升博弈模型的基础上，引入心理变量，建立一个基于古诺-纳什均衡的羊群模型，得出如果博弈一方对某一产业投资价值的评价发生变化，不仅会引起自身产业投资额的变化，还会导致博弈的另一方也会有同样的反应，并且模仿其投资行为[14]。而实际上，害怕失去发展机遇或落后其他地区是官员模仿其他地区投资造成产业结构趋同的主要原因。虽然官员内心很清楚模仿其他官员的发展行为会导致产业同质化和恶性竞争，但在“零和博弈”下，经济落后就意味着失去竞争优势，这样地方政府间的竞争更加激烈。
（二）消极合作
因此重复建设、政治竞争、互相攀比损害经济发展等现象成为地区内政府竞争的必然结果。在这种情形下，地方政府间更倾向于消极合作。王华春、刘清杰（2016）通过空间杜宾模型也分析官员任期对政府竞争的影响，回归结果显着证明在基于GDP业绩考核的体系中，官员在其任期内（短期）投资在短期内刺激经济的持续增长或“跟风投资”抑制竞争对手的经济增长，导致政府间的消极合作[15]。
赵曦、司林杰（2013）在晋升博弈模型的基础上，利用北京等8个城市数据实证分析得出，在现有的官员考核体制下，随着城市集群内部竞争行为对本地区经济影响程度提高，政府竞争趋于激烈;而随着城市集群内部合作行为对其他地区经济影响程度提高，政府合作趋于消极[16]。胡艳、唐磊、夏依林（2018）利用长江沿线11个城市1994—2005年的数据回归分析得出，地方政府要将发展重心转移到经济发展时，地方政府为了提高考核绩效往往会消极合作[17]。孙兵（2013）通过对政府合作案例梳理得出，若是两个地方政府虽然相邻，但属于不同的行政区域，那幺这两个地方政府不存在晋升竞争，只有这样政府间才会进行合作;否则为了相对位次，地方政府还是会选择消极竞争[18]。周黎安（2004）认为，经济实力越是接近的地区，地区合作越是困难[13]。例如京津冀地区，经济实力相差不大，双方为了地区的“领头羊”展开争夺，政府间的合作难以开展。
三、结论与展望
在此晋升竞争体制下的行政体系，地方政府间的频繁竞争并不一定会带来良性经济增长，而且会加深经济发展的成本。以GDP为核心的晋升激励，可能使官员过于追求经济发展去加大基本建设与其他官员相互较劲、相互攀比，导致恶性竞争、重复投资、过度投资等现象。而这会扭曲官员晋升激励机制，造就地方政府财政支出结构发生变化，官员可能会以牺牲公共服务、民生建设、环境保护等资金投入，不惜代价发展经济打破平稳的发展模式。因此，地方政府为了晋升机会与其他地方政府积极竞争。如此循坏，地方政府逐渐与其他地方政府消极合作。
也正因如此，也有不少学者对此晋升体制提出建议。陈林、朱卫平（2014）认为，中央政府只是单纯改进政绩考核体系和加大地区性行政垄断的惩处，无法根治地方保护主义，也无法促进政府间的合作，还是应该从晋升体制入手，改进以经济增长、财政收入为主的晋升体制才是最有效办法[19]。陈潭、刘兴云（2011）认为，因建立一种基于“功绩晋升”，要切实把官员委任与民主评议相结合，在干部选拔的同时寻求人民群众的意见[20]。乔永忠、王键刚（2013）则认为，应该建议一套科学合理的考核体系，把唯GDP的考核指标中增加绿色发展、公共产品服务、社会公众对政府工作的满意度指数等指标，以引导地方政府的未来工作方向;而且也要提升信息公开和责任问责机制，让政府的工作以更加透明的方式呈现给民众[21]。王华春、刘清杰（2016）也同样认为，地方官员参与晋升竞争时应当遵从晋升体系的引导，并且国家应该修订和完善相应的考核指标，逐渐把民本位的思想加入到考核体系中，将“五位一体”的思想综合考虑在内，以此健全晋升绩效考核体系[15]。
虽然晋升激励体制中，现仍会以经济增长为主要考核标准，但已不在是核心指标，在面对国家政策方向引导下，晋升考核标准会逐渐向以经济增长为主，民生、环境等指标为辅。需进一步说明的是，地方政府尤其是地方官员的的决策发展对当地有着不可忽视的作用，即同样的激励政策对于不同的个体所能产生的行为影响并不是完全一致的。准确地说，在同样的晋升激励的驱使下，不同的地方官员会以自身的经验和特征做出不同的决策行为，而面对新型考核体系，可能会对地方官员产生不同的决策理念。因此，考察官员异质性对新型体系之后的晋升激励，仍需要长期的观察。此外，虽然在体系中有学者提出要加入新的考核标准，但这些考核标准多数是定性研究，少有学者会做定量研究，分析哪些指标适合作为新型考核标准，这也是未来要关注的问题。
参考文献：
[1] 张璟，沈坤荣.财政分权改革、地方政府行为与经济增长[J].江苏社会科学，2008，（3）：56-62.
[2] 蒋德权，姜国华，陈冬华.地方官员晋升与经济效率：基于政绩考核观和官员异质性视角的实证考察[J].中国工业经济，2015，（10）：21-36.
[3] Ye Chen，Hongbin Li，Li-An Zhou.Relative performance evaluation and the turnover of provincial leaders in China[J].Economics Letters，2005，（3）.
[4] Jones，Benjamin F，Olken，Benjamin A.Do Leaders Matter？ National Leadership and Growth Since World War II[J].Quarterly Journal of Economics，2005，（3）：835-864.
[5] Hongbin Li，Li-An Zhou.Political turnover and economic performance：the incentive role of personnel control in China[J].Journal of Public Economics，2004，（9）.
[6] Edward P.Lazear，Sherwin Rosen.Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts[J].The Journal of Political Economy，1981，（5）：841-864.
[7] Xiude Chen，Quande Qin，Y.-M.Wei.Energy productivity and Chinese local officialspromotions：Evidence from provincial governors[J].Energy Policy，2016，（95）.
[8] 王艳云.博弈论、官员晋升锦标赛理论与农村财务管理模式[J].财会通讯，2012，（15）：126-128.
[9] 徐现祥，王贤彬.晋升激励与经济增长：来自中国省级官员的证据[J].世界经济，2010，（2）：15-36.
[10] 王贤彬，徐现祥.地方官员晋升竞争与经济增长[J].经济科学，2010，（6）：42-58.
[11] 乔坤元.我国官员晋升锦标赛机制：理论与证据[J].经济科学，2013，（1）：88-98.
[12] 傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世 界，2007，（3）：4-12.
[13] 周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004，（6）：33-40.
[14] 张晔，刘志彪.产业趋同：地方官员行为的经济学分析[J].经济学家，2005，（6）：63-68.
[15] 王华春，刘清杰.地方政府财政支出竞争与经济增长效应：基于策略互动视角[J].广东财经大学学报，2016，（1）：89-97.
[16] 赵曦，司林杰.城市群内部“积极竞争”与“消极合作”行为分析——基于晋升博弈模型的实证研究[J].经济评论，2013，（5）：79-88.
[17] 胡艳，唐磊，夏依林.基于晋升博弈视角的城市群核心城市竞合行为分析[J].区域经济评论，2018，（3）：96-104.
[18] 孙兵.晋升博弈背景下中国地方政府合作发展研究[J].南开学报：哲学社会科学版，2013，（2）：23-30.
[19] 陈林，朱卫平.中国地区性行政垄断的成因与治理[J].系统管理学报，2014，（2）：229-237.
[20] 陈潭，刘兴云.锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治[J].公共管理学报，2011，（2）：21-33.
[21] 乔永忠，王键刚.中国地方政府官员晋升博弈过程中劳动契约的逆向激励研究[J].广东商学院学报，2013，（6）：18-26.
Research on the Relationship Between Cooperation and Competition Among Local Governments
——Literature Sorting Based on Promotion Game
LIU Zhao-hui
（Inner Mongolia University of Science and Technology，Inner Mongolia，Baotou 014010，China）
Abstract：Since the reform of Chinas financial system in 1980，economic decentralization has greatly increased the enthusiasm of local officials to develop the regional economy，so the higher-level government uses the promotion system to motivate officials.Local officials compete economically for promotion opportunities.However，this promotion system is accompanied by some problems.Although this method strongly promotes local economic growth，it cannot be denied that this economic competition method makes officials pay more attention to the relative position with competitors，leading to the prevalence of local protectionism and the tendency of governments to compete and reject cooperation.Therefore，through combing the literature of promotion tournament theory，then combing the research on the relationship between competition and cooperation among governments under the promotion game，and finally giving the conclusion and research prospect of promotion system.
Key words：promotion game;heterogeneity of officials;government cooperation and competition;performance appraisal
