庞凤云
摘要：提高内控水平，加强预算管理，既可以防范财务风险、优化资金配置，同时还能够为各项工作的顺利开展提供充足的资金保障。为避免预算超支、资金挪用等问题的发生，有必要建立健全内部管理体系，并完善预算绩效管理体系，实现预算目标制定、预算执行过程和预算执行结果全过程监控、监督和考核，实现预算管理有效监督监控，保障预算目标顺利达成，防止出现超预算情况。基于此，文章首先分析了内部控制和预算绩效管理的共性，其次论述了内控视角下预算绩效管理体系的显着特点，最后提出了内控视角下预算绩效管理体系构建路径，为进一步提升预算绩效管理水平、更好发挥预算绩效管理作用提供了理论基础。
关键词：内部控制；预算绩效管理；绩效目标；层次分析法
一、引言
在业财一体化的深入推进下，预算管理的重要性得到了进一步凸显。构建预算绩效管理体系，可实现预算方案编制、预算目的确定、预算执行等过程的全过程管理、全面考核，并根据绩效考核结果明确预算管理中存在的漏洞，进而有针对性地进行优化、改进，实现预算管理水平的渐进式提升。同时，内部控制与预算绩效管理在多个方面具有密切联系，以加强内部控制作为切入点，探究预算绩效管理体系的构建策略和实施方法，从而达到预算目标的顺利实现，对各项工作的高质量发展都是大有益处的。
二、内部控制与预算绩效管理的共性分析
（一）两者的目标具有一致性
预算绩效管理的考核对象是围绕预算执行目标和实际执行效果来开展的，通过发挥绩效考核的过程管理、监督、评价作用，保障预算管理目标和预算方案顺利达成，基于预算管理保证各项业务有序开展。在内部控制体系的基础上，通过提高预算资金的利用率，保证各项业务的顺利完成。由此可见，预算绩效管理的目标是防控因为预算资金浪费而带来的财务风险，以及确保既定工作计划的顺利开展。同样的，内部控制作为一种通过整合各类资源、制定各项计划、采取各种方法，最终达到提高工作效率、达成既定目标的战略管理手段，在最终目标上与预算绩效管理有高度的一致性。
（二）两者都要求全员参与
预算绩效管理工作的开展，需要得到全体职工的配合与支持，全员参与是做好预算绩效管理的必要前提。例如，在预算方案下发以后，各部门需要围绕预算目标、参考预算方案，在预算范围内将本部门的工作高质量地完成。在这一过程中，每个部门的每一名职工，都要参与其中，相互配合、共同努力，确保预算目标的顺利实现。内部控制同样如此，它需要财务部门、业务部门，以及内部执行部门等相互配合，才能让内控制度得到贯彻落实，内控目标得以顺利实现。
（三）两者都要贯穿全过程
预算绩效管理的全过程开展主要针对的是绩效考核，前期是确立预算目标、编制预算方案，中期是预算贯彻执行、预算绩效考核，后期是考核结果的应用及预算方案优化等。与此同时，要遵循全面性原则，让绩效考核能够应用于预算管理的各个环节之中，让预算目标得以顺利实现；内部控制也要贯穿到战略决策、工作开展、资源配置等过程中，力求实现事前防范、事中控制、事后监督的全过程管理。内部控制与预算绩效管理的这一共性，为预算绩效管理体系的构建创造了良好条件。
三、内控视角下预算绩效管理体系的显着特点
（一）战略性
传统的预算绩效管理往往只关注绩效目标是否完成，片面注重结果而轻视过程，很容易因为绩效目标设置不合理、绩效考核过程不透明等问题，导致最终的绩效考核结果与实际情况出现较为严重的偏差。从内部控制角度出发，建立预算绩效管理体系，能够将长期目标与短期目标相结合，将整体目标与部门目标相统一。这样一来，预算绩效管理能够服务于长远的发展战略，为资金和资源的调度、配置，以及各项工作的有序开展提供支持，让预算管理更好地服务于业务开展，从而体现其战略意义。
（二）系统性
内部控制是为了实现运营目标、保护资产完整而采取的自我调整、规划、评价、控制等一系列方法与措施的总称，具有明显的系统性特点。基于内控视角构建预算绩效管理体系，并系统性地合理统筹，从预算目标的确立、预算方案的编制、预算方案的执行、预算执行情况的监督、预算执行的绩效考核等多个方面，发挥了绩效考核对预算管理的保障和推动作用。
（三）资源配置最优化
预算管理的目的是通过编制预算方案、监督预算执行，让有限的资金能够得到最大化的利用、有限的资源可以实现最优化配置，从而以更低的成本确保既定的工作顺利完成，力求达到投入最少、产出最高的效果。但是在预算执行过程中经常会出现一些问题、存在许多漏洞，导致预算超支、资金浪费。为了最大程度上杜绝此类问题的出现，必须要构建预算绩效管理体系，对预算管理进行全过程的监督、考核。利用绩效考核结果来反映预算完成情况，同时也督促相关部门真正重视和支持预算管理。
四、内控视角下预算绩效管理体系的构建
（一）构建预算绩效目标管理体系
绩效目标的制定对预算执行实施具有导向作用，同时也是开展预算绩效评价的前提。基于内部控制的实现需要确立科学、合理的预算绩效目标，一方面可以提升预算的准确性，有利于预算方案的实施，提高了预算资金的利用效率，保证了既定业务的顺利完成；另一方面，则能够方便预算执行部门实时对照，保证超预算行为的早发现、早处理，严防因为资金流失、滥用而带来的不良影响。为体现出预算绩效目标的科学性，应明确其设计原则，并做好绩效目标的审核工作。
1. 绩效目标的设计原则
在确立预算绩效目标时，应遵循以下原则：第一是灵活性原则。由于各个部门的业务内容不同，以及外部环境的复杂变化，决定了预算绩效目标必须要做到与时俱进、灵活调整，这样才能发挥出预算绩效管理的实用价值，保证最终的绩效考核结果客观、有效；第二是针对性原则，在确立了总目标以后，还应结合各业务部门的实际情况，以及业务的开展需要，制定更加具体、更有针对性的分目标。有了明确的目标指引，才能让预算管理工作按部就班地开展，从而降低财务风险的发生率；第三是效率性原则，预算绩效管理是一项系统性、复杂性、专业性的工作，从收集数据到开展数据分析，再到得出结果和改进预算方案，整个过程需要投入较多的人力、物力和时间。在设计预算绩效目标时，应体现出效率性原则，用最低的成本、最快的时间，完成预算绩效考核。
2. 绩效指标的选取
确立预算绩效目标是构建预算管理绩效体系的关键步骤，同时也是提高预算管理水平、开展预算绩效考核的参考依据。在选择绩效指标时，应从实际出发，让各项指标能够与预算执行密切联系，用明确的指标客观地反映出预算执行情况，体现出预算绩效考核结果的可信度、准确性。可以设计三级预算绩效指标，通过逐级划分的方式，让绩效目标有逻辑、更明确。
3. 绩效目标与指标的审核
在初步确立了预算绩效目标与指标后，还要由预算管理委员会开展审核。根据总体发展战略、当年重点工作安排、部门工作开展计划、当年预算支出结构、当年资金安排情况等，对预算绩效目标加以审核。如果发现绩效目标不合理、不细致等问题，应当给出批复意见，重新作出调整；经预算管理委员会批准后，围绕绩效目标和指标编制详细的预算绩效管理方案，并将其下达给相应的业务部门，指导预算管理工作的开展，同时也为下一步绩效考评工作的开展提供参考。
（二）构建预算绩效管理监控体系
为保障预算绩效管理工作得以顺利开展，有必要融合应用信息技术，搭建预算绩效管理监控平台，从而对整个预算执行过程实行动态化、全面性的监督。基于信息化监控平台的预算绩效管理监控要点包括：
1. 收集预算绩效信息。按照全面性、真实性、有效性的原则收集相关信息，这是开展预算绩效监控的必要前提。以业务为核心，对预算资金的具体流向、取得效益等展开调查，获取海量的相关数据。在数据收集方面，可以借助于大数据技术，提高数据收集效率，并按照需求对数据进行识别、筛选，保证所得数据的来源可靠、内容可行。
2. 分析预算绩效信息。对获取的相关数据展开加工、分析，并借助于信息化监控平台实现预警纠偏、通报披露等功能。其中，预警纠偏是预算绩效监控平台的核心功能模块，可根据预算执行数据的智能分析完成自动预警，保证了业务开展过程中超预算行为的第一时间发现。
（三）构建预算绩效管理评价体系
1. 绩效评价对象
预算绩效评价的对象主要是使用预算资金的业务部门和制定预算方案的预算部门。针对业务部门，通过实施预算绩效管理评价制度，可以将业务各个流程中的资金花费情况全部纳入评价范畴，每项业务中支出了多少资金，以及资金的具体流向等，都是预算绩效评价的重点内容。
2. 绩效评价流程
理清预算绩效评价流程，能够缩短评价周期、明确各方责任，通过整合各方力量发挥预算绩效管理的价值。为此，内控视角下预算绩效评价流程主要包括以下步骤：
（1）准备阶段。负责预算绩效评价的主管部门向被评价部门下达通知，包括绩效评价的时间、内容、要求等，要求通知内容详细、无误，以便于被评价部门知悉并积极配合。成立预算绩效评价专项小组，并结合被评价部门的业务范畴、工作要求等制定详细的预算绩效评价方案，为下一步预算执行中落实好绩效评价提供参考依据。
（2）实施阶段。预算绩效评价小组要全面收集被评价部门的各项业务数据，全面掌握资金使用情况，在保证数据真实性、口径一致性的前提下，还要开展现场勘查。在充分调研的基础上撰写预算管理的评价报告，并初步得到绩效评价结论。
（3）评价报告形成阶段。根据前期的初步结论和反馈评价，针对反馈意见开展论证，最后得到最终的评价结果，以此为参照撰写预算管理绩效评价报告。
3. 绩效评价方式
选择科学的预算绩效评价方法，有助于体现评价过程的透明性、公平性和评价结果的真实性、客观性。目前常用的绩效评价方法有平衡计分卡（BSC）、层次分析法（AHP）以及成本效益法等若干种。这里以层次分析法为例，作为一种定性与定量相结合的分析方法，它能根据既定的预算绩效目标，以及预算执行过程中存在的问题，将问题进行层层分解，然后将不同层次的指标重新聚合，得到一个多层次的分析结构模型。以该模型作为分析对象，计算当前层指标相对于上一层指标的优先权重，最后采用加权平均法求得，计算出最优权重，从而确定最优的预算绩效管理方案。
（四）构建预算绩效管理的反馈体系
1. 引入绩效评价信息反馈机制
内控力度的加强，支出项目的增多，对预算绩效管理的要求也更加严格。同时，在预算执行过程中也面临诸多的问题，如预算超支等。这就需要构建预算绩效管理的反馈体系，通过对预算执行过程的全面监督，同时参考预算绩效评价结果，完成对预算绩效管理的反馈，让预算管理人员可以更加直观地认识到现阶段的工作开展中还存在哪些短板，进而在后续的工作开展中有针对性地补齐短板，推进预算管理工作的高质量开展。例如，根据绩效评价的反馈，发现预算绩效指标的设置不够合理，指标权重不够科学，导致最终的预算绩效评价结果与实际情况有较大出入。根据这一反馈结果，预算管理人员深入开展调查，结合各部门以往的预算完成情况、当年的工作开展计划、部门工作的具体内容等，重新制定一套详细实用的预算绩效指标体系，确保绩效考核结果与真实情况相符，从而实现预算绩效管理体系的实用价值。
2. 注重绩效评价结果的运用
预算绩效管理是以绩效考核为基础、以考核结果为参考，在结果分析的基础上总结经验、认识不足，然后提出改进方案，最终让预算绩效管理的方法、模式、体系都能得到持续性的改善，循序渐进地提升预算管理水平。因此，在预算绩效管理体系中，考核只是手段，考核结果的应用才是关键。依托预算绩效管理的反馈机制，可以从以下两个方面应用绩效评价结果：第一，对于预算方案制定、执行等各个环节取得的成功经验要及时总结，并在今后的预算管理中推广开来。相应的，如果预算执行情况不理想，则要剖析问题原因，及时寻求对策，对今后的预算管理加以改进。第二，将内部控制与预算绩效管理相结合，进一步提升内部管理水平，让管理人员能够对资金的使用情况做到全面、动态地掌握，并且能够在今后的工作开展中合理分配预算资金，实现资金利用效率的最大化。
3. 根据绩效评价结果实施激励措施
开展预算绩效管理评价，一方面是以量化结果的方式更加直观地展示预算绩效管理体系的应用情况，另一方面也能以评价结果为依据，采取相应的激励措施，进一步提高绩效管理人员的责任心和使命感，切实杜绝预算超支等问题的发生。在实施激励措施时，要兼顾正面奖励和负面惩处。对于设定的各项预算目标都能够顺利实现，或者是预算方案能够落实到位，应当对预算执行部门及人员给予相应的奖励，这样才能发挥示范引领作用；相反，对于那些未能实现预算目标，则要按照相关规定实行必要的惩处，以维护预算绩效评价的权威性和约束力，让预算执行部门及人员产生紧迫感和危机感，这对于反思和整改预算绩效管理中存在的不足也有一定的帮助。另外，根据预算绩效评价结果，对于因为个人操作不当、决策失误等原因导致的预算超支、资金浪费，还应追究当事人的责任，最大限度追回资金，降低负面影响。
五、结语
基于内部控制体系，加强预算绩效考核管理，在预算方案编制、绩效管理评价、预算目标制定、预算执行及预算结果等方面进行全面评价，可实现预算管理事前预防、事中控制和事后评价，可在客观反映预算管理水平的基础上，及时发现预算管理不足，督促预算部门整改，实现预算管理纠偏，确保预算管理方案高质量落实，在顺利实现预算目标的同时，实现预算资金的最优化利用。同时，随着内部控制要求的日益严格和预算管理水平的不断提升，现行的预算绩效管理体系必须与时俱进地调整、创新、优化，才能更好地发挥对预算管理的促进作用。
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（作者单位：山东教育电视台）
