朱丝雨

摘要:土地兴则民生稳,民生稳则社会安。土地流转对于促进实现农民共同富裕具有重要意义。通过威廉姆森四层次分析框架研究土地流转制度变迁的深层原因发现,由于不同阶段的农村土地流转制度对农民共同富裕诉求的回应性不同,土地流转有可以促进实现农民共同富裕的历史逻辑。构建以富裕性、共同性、共享性、可持续性为目标维度的评价机制,有利于土地流转以农民共同富裕作为目标,以此为标准改进农村土地流转政策。最后,提出土地流转发挥村社集体力量、完善土地流转配套措施和数字化赋能乡村治理三种实践路径。

关键词:土地流转;农民共同富裕;村社集体;乡村治理

一、引言

党的二十大提出,“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”,“着力促进全体人民共同富裕,坚决防止两极分化”,但“促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”土地是农民之根,是农民增收致富之本,以土地流转为核心的土地权属制度变革,是农村土地制度改革的核心,在农村要素配置、农村集体利益分配及城乡要素融合等方面有重要影响,对农民农村共同富裕起到促进作用。

在相关研究中,学术界主要在农民共同富裕方面形成了三个研究方向:第一,农民共同富裕的历史演进。共同富裕是中国人千百年来的共同理想,中国共产党带领人民进行革命、建设和改革开放事业的进程与农民争取土地权利、实现分配公平、促进收入增加的历史逻辑密不可分,农民收入分配政策在逐步实现共同富裕的目标路径上,经历了从兼顾多维关系平衡到新时代改革主体的政策变迁,共同富裕的话语权围绕反贫谋富事业从“革命式”“救济式”“发展式”转变为“精准式”;第二,农民共同富裕的内涵。从我国当前的不平衡不充分的发展矛盾出发,基于对共同富裕进行概念解构的角度,认为城乡融合发展、不同区域农村协调发展和农民群众的物质精神同步发展是农民共同富裕的时代内涵,前两者体现了“共同”而物质精神同步发展体现了“富裕”,将农民共同富裕看作一个系统协同的有机整体,则其内涵是包括主体、途径、动力、内容、进程、目标的六位一体,即全体农民依靠脱贫致富的内生动力,通过高质量乡村振兴和合理的利益分配机制,促进产业、生态、文化、人才、组织全面振兴,分阶段有序推进农业农村农民现代化;第三,农民共同富裕的实现方式。发展农村集体经济是学术界基本达成共识的发展之路,从制度设计上看,新型农村集体经济具有“凝心聚力”的政治优势、“公平普惠”的体制优势、“民主决策”的治理优势和“扶弱助小”的组织优势,且不同主体主导下的农村集体经济组织在对接政府政策和农户需求方面各具优势,进一步研究发现,“三权”分置改革是落实农村土地所有权,促进集体经济发展的基础,放活经营权有利于推动不同维度农民农村共同富裕。

梳理现有文献可知,农民逐步实现共同富裕的道路始终围绕农村土地改革进行,且农村集体经济可以推动农民共同富裕的实现,但更为核心的是,该如何形成可以承担高质量发展重任的农村集体经济组织。鉴于此,本文从农村农民共有的禀赋资源土地着手,研究以土地流转为重点的土地制度改革与农民共同富裕的历史逻辑,建立可以衡量是否以土地流转实现农民共同富裕的指标体系,并提出以土地流转促进农村集体经济发展进一步助推农民共同富裕的实践路径。

二、1949年以来土地流转促进实现农民共同富裕的历史逻辑

历史唯物主义的基本原理认为,国家制度的制定和实施,必须以一定的历史条件为前提,必须适应经济基础,注重一般与特殊、历史和现实的统一。因此,以历史演绎为重点的历史逻辑对于研究以土地流转方式促进实现农民共同富裕是否可行具有重要意义,对于如何通过土地流转路径以实现农民共同富裕具有重要借鉴。本部分通过威廉姆森四层次制度分析框架,从正式制度、非正式制度、治理结构、资源配置四个层次分析土地流转制度变迁的原因,研究不同时期的土地流转对于农民富裕诉求的不同回应性。

(一)20世纪50年代初的土地私有制与农民理想的实现

20世纪50年代初,延续新民主主义时期的土地改革政策,实行农村土地私有制,一方面是因为这是共产党动员百姓进行革命的政治基础和新中国得以成立的经济基础,另一方面也是中国共产党带领人民群众进行革命的政治承诺的兑现,更是农民千百年来“耕者有其田”愿景的实现。此阶段的农村土地制度,主要考虑到群众是党执政兴国的基础,占全国总人口90%的农民的诉求,虽然共产党成立之前从未被实现,但却成为一种非正式制度在新中国土地政策的制定中扮演至关重要的作用。而受这种非正式制度的影响,中央把稳定政权、恢复和发展国民经济作为所有工作的重中之重,同时,中国人民民主专政的政体结构也势必要求没收资本家和地主的土地,并分配给农民,因而中央在全国上下推进土地运动,确立了在农村范围内的农民土地私有制的正式制度。1950年颁布的《中华人民土地改革法》对我国农村土地制度和其治理结构做了明确规定“我国实行农民所有的土地制度,农民有自由经营、买卖和出租土地的权利”,“农村农民大会,农民代表会及其选出的农民协会委员会,区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会,为改革土地制度的合法执行机关”。这意味着,农会成为了土改的实际基层执行主体,负责农民土地的分配和流转。20世纪50年代初期的农民土地所有即农村土地私有制度,是以国家的强制手段为基础,没收地主土地平均分配给农民,从资源配置的角度来看,土地改革虽然损害了地主和富农的利益,但是强化了广大农民的“主人翁”地位,大大激励了农民投入生产建设的积极性。

新中国成立初期农村土地流转路径的选择,即农村土地私有制是伴着土地改革的完成而确立的,这种以促进社会公平为核心和以实现农民发展诉求为方向的土地制度,满足了农民基本的生存保障需求,增加了农民的农业收入,降低了社会的贫富差距。

(二)20世纪50年代中期至20世纪70年代末的土地公有制与农民收入绝对公平的实现

与20世纪50年代初的农村土地私有制一样,这一时期的农村土地公有制改革依旧是自上而下发起的运动,但由于新中国成立初的农村土地流转路径,在平均分配土地后允许其流转,因而随着个人拥有的生产资料、经营能力和知识经验的差别性,这就导致了从农户的微观资源配置角度来看,出现了基于土地的贫富两极分化;另一极为迫切的方面,在朝鲜战争之后,国家愈发认识到大力发展重工业以应对国际威胁的重要性,但农业生产要素的落后和匮乏导致难以实现高农业生产效率,且国家要在不依靠外资的情况下发展工业化,需要通过工农业“剪刀差”降低交易成本积累资金,也就是说,从国家发展的宏观资源配置角度来看,这一阶段的工业崛起需要我国农业农民农村的发展做出让步。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》正式规定,我国在“过渡时期的总任务是逐步实现社会主义工业化,逐步完成对农业……的社会主义改造”,通过农业合作化运动,最终形成了从互助合作到初级社、高级社再到人民公社的渐进式治理结构,完成了社会主义公有制在农业方面的改造。农村土地私有制随着互助组到人民公社的转变完成,农村土地产权最终归公社—大队—生产队三级所有,成为了农村土地公有制的正式制度,在这种制度下,土地所有权和使用权依旧没有发生分离,同时也不允许土地进行流转,土地包括土地上的一切生产资料都属于集体,为推进国家工业化而服务。尽管因为各种原因,土地最终以指令性的计划安排回归到集体所有,但东方传统社会中民众对中央权力的依赖性、认同感,以及中国长期以来形成的集权意识,农民并没有因为失去土地产权而出现大规模的抗议,反而成为今后中国特色社会主义现代化建设的非正式制度而存在。

20世纪50年代中期至20世纪70年代末的农村土地制度的选择是农村土地公有制,这一符合社会主义公有制特征的土地制度,是在以美国为首的西方国家对我国进行“经济封锁”的国际背景,以及我国农业生产水平和生产资料不足以抵抗农业风险和进行高质量发展的国内背景的双重压力下形成的,虽然在一定程度上掐断了由于土地私有而带来的贫富分化的苗头,为国家工业化的原始积累做出了巨大贡献,但这期间奠定了我国城乡二元发展结构,形成今后的“强城市,弱农村”局面,农民生产生活高度集中,收入绝对平等,绝对的公平使农民的共同富裕之路只做到了“共同”,未实现“富裕”。

(三)20世纪70年代末至2012年的“两权分离”与农民增收的初步实现

1949年以来的第二次土地制度的变革虽然坚持了社会主义道路的本质要求,为中国的工业化道路积累了原始资本,但资源配置方面出现了集体土地的集体所有、共同劳动不能满足农民生存需要的矛盾,以及集体产权激励机制弱、监督成本高的现实问题,诱发了土地流转路径自下而上的自发性探索。1978年,十一届三中全会的召开拉开了改革开放的序幕,改革工作首先从农村开始,解决农民温饱问题成为不可避免的现实问题,同年安徽省凤阳县小岗村在家庭联产承包责任制的土地治理结构下,实现了农业丰收,各地在小岗村成果的激励示范作用下,纷纷开始了包产到户的实践,中央对家庭联产承包责任制的态度,也产生了从1978年的肯定超产奖励但明令禁止包产包干,到1981年以正式文件推广包产到户的转变,家庭联产承包责任制并不是对农村土地公有制的否定,相反,而是在治理结构上对人民公社治理结构的阶段性修正,这也标志着我国从“三级所有,队为基础”体制到“集体所有、家庭承包”体制的转变,家庭成为农业经营的微观基础。党的十四大正式提出,要把家庭联产承包为主的责任制,作为一项基本制度长期稳定,这意味着,国家肯定了土地所有权和使用权分离的“两权分离”正式制度,所有权依旧归农村集体,但经营权回归农民,依法、资源、有偿流转土地经营权。

改革开放的战略决策为农村土地的重新流转提供了制度环境和政治氛围,这一时期的农村土地流转路径是“两权分离”,这种以解放和发展生产力为目的的土地制度,允许农民将未到期的土地转让给他人耕种,不仅提高了土地流转效率,而且激发了农民的生产积极性,使农民脱贫增收得以初步实现。

(四)2014年至今的“三权”分置与农民共同富裕的初步探索

改革开放后,伴随着工业化和城镇化进程的加快,以及乡镇企业的崛起,越来越多的农民离开土地进城从事非农产业,但农地在农民心中“蓄水池”的作用再加之农地产权边界界定不够清晰,因而让农民产生宁愿抛荒也不愿随意转出的心理,即使缺乏劳动力的农村家庭愿意将土地流转给他人耕种,但对于流入土地的农民而言,缺乏农业经营的长期预期,破碎的土地也限制了农业长期投资的积极性,因而在资源配置方面,出现了土地撂荒与土地规模经营受阻并存的现象。20世纪80年代中期自发产生并一直持续至今的土地流转和规模经营,自下而上开启了农地权利的第三次分割,进一步向农村和农民放权,农地流转逐步得到了法律的承认、界定和保护,在治理结构方面,自然资源部的建立是这个阶段土地重大变革的标志,不仅是从土地单一要素向自然资源综合要素的转变,还明确了政府在治理职能上,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的职责。

2014年至今的土地流转路径选择,即“三权”分置制度的创新发展,从稳定农民、发展农业、建设农村三个方面助推乡村振兴战略,这一有利于精准脱贫战略和乡村振兴战略相衔接的制度设计,加强了农民的主体地位,从培育新型农业经营主体,适当引导土地集中规模经营,促进农民多渠道增收方面,将农民共同富裕纳入到全体人民共同富裕的美好愿景中。

三、土地流转促进实现农民共同富裕的评价机制

土地是农民的重要资源禀赋,土地流转是盘活农村土地资源,促进农民收入增加,扩宽农民收入渠道,促进农民共同富裕的重要方式之一,是缩小城乡差距,进一步实现全体人民共同富裕的重要前提。目前的研究多聚集于土地流转的绩效评价或只针对共同富裕构建指标体系,将二者的关系进行分裂,容易产生在评价过程中土地流转忽视农民利益或者实现共同富裕没有具体抓手的问题。因此,构建一套行之有效的评价机制,有利于土地流转以农民共同富裕作为目标,以此为标准改进农村土地流转政策。

(一)以土地流转促进实现农民共同富裕的指标体系设计思路

以共同富裕作为构建指标的理论基础,以土地流转带来的经济、公共服务、生态环境等的转变作为出发点,选取多维度、多层次的指标考察土地流转为农民带来的获得感。指标体系的设计使用“主客观相结合”和“多维指标”的方式,以科学性、系统性、可操作性为基本原则。

(二)以土地流转促进实现农民共同富裕的指标体系构想

构建以土地流转促进实现农民共同富裕的指标体系,主要以共同富裕理论为基础,其一级指标的选择可以有三个方案。方案一是结合乡村振兴的二十字方针,将一级指标划分为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面。乡村振兴作为实现共同富裕的条件和手段,将其总要求作为衡量农民是否实现共同富裕的一级指标,有着较为科学的依据;方案二是根据共同富裕的深层含义和特征,结合浙江省构建的农业农村共同富裕指标体系,将一级指标分为发展维度、分配维度、保障维度。这也是浙江省依据共同富裕美好社会的内涵、示范区建设导向、乡村振兴示范省创建目标,有针对性创建的指标体系;方案三是部分学者根据已有的农民共同富裕研究成果,结合新发展阶段的现实要求,认为我国目前衡量农民共同富裕水平应该体现在富裕度、共同度、共享性、可持续性四个维度。三个方案相比较,后两种方案更能体现农民共同富裕的本质要求,且最后一种方案更具备普遍性,因而为了更好地研究土地流转对于实现农民共同富裕的促进作用,如表1所示,本文选择将富裕性、共同性、共享性、可持续性作为四个一级指标。

1. 富裕性

物质富裕是农民共同富裕的前提和基础,直接决定了土地流转是否有效以及土地流转对于农民共同富裕这一目标的贡献程度,因此富裕度是衡量土地流转促进实现农民共同富裕的基础性指标。此维度本文一共设置了2个二级指标,即产业发展和生活富裕。

首先,产业发展考察乡村地区因为土地流转而对该地区产业的贡献作用,具体为农业生产总值变化率(测量土地流转对农业发展水平的贡献程度)、土地流转面积变化率(包括耕地、水面、山场三者的面积,测量土地流转规模)、土地规模化经营实现指数(测量产业规模化经营水平,该指数为研究期土地规模化经营面积占土地面积的比重);其次,生活富裕测度土地流转对农民物质生活水平带来的变化,包括农民人均收入变化率(研究期农民人均收入变化量占基期农民人均收入的比重)、农民人均消费变化率(研究期内农民人均消费变化量占基期农民人均消费的比重)、农民财产性收入变化率(研究期内农民财产性收入变化量占基期农民财产性收入的比重)。

2. 共同性

物质财富在不同群体、不同区域分配的差异性,就是农民共同富裕共同性的体现,在缩小城乡差距的同时,也要注意农村内部贫富差异的分化,因此共同性是衡量土地流转促进实现农民共同富裕的关键性指标。这一维度分别从区域共同度和群体共同度2个二级指标进行细分。

首先,区域共同度考察城市和农村的分配差距,具体而言,可以分为城乡收入倍差变化率(研究期城乡收入倍差变化率占基期城乡收入倍差变化率的比重)、城镇化水平(测量城市带动乡村发展的能力)2个三级指标;群体共同度衡量农村内部的分配差距,包括农村基尼系数变化率(研究期农村基尼系数变化量占基期基尼系数变化量的比重)、农村恩格尔系数变化率(研究期农村恩格尔系数变化量占基期恩格尔系数变化量的比重)、农民生活最低保障变化率(研究期农村最低生活收入保障变化率)3个三级指标。

3. 共享性

农民共同富裕的成果应该惠及全体农民,强调在发展过程中共享发展成果,而不是达到共同富裕的程度后再进行成果共享,共享性的测度更加注重基层政府是否为农村社会成员提供平等发展的机会,是衡量以土地流转促进实现农民共同富裕的重要指标。此维度设计了基本保障和生活质量2个二级指标。

首先,基本保障方面衡量在土地流转后,农村在基本的教育、医疗、社会保障等方面的发展水平,具体可以分为农村人均受教育年限变化率(研究期内农村人均受教育年限变化量占基期的比重)、农村医疗水平变化率(研究期内每千人拥有乡村医生和卫生员的人数占基期的比重)、农村老年群体人均社保支出水平(研究期内老年群体人均社保支出水平的变化量占基期的比重);生活质量方面衡量因为土地流转带来的附加收益,农民将其用于投资农村精神文化产品或服务的水平,即文化教育娱乐消费水平变化率(研究期内人均文化教育娱乐消费变化量占基期的比重)。

4. 可持续性

可持续性是一种长效机制,农民共同富裕的可持续意味着是经济、社会、生态各方面的良性发展,其富裕成果的共享不能依靠出台过多的政策、承诺过高的社会保障及加重民众的赋税负担而实现,以土地流转促进农民共同富裕的可持续性更是要建立在规模经济效益稳定、乡村治理成本节约、农业生态环境改善的基础上。因此,此维度设计了经济可持续、治理可持续、生态可持续3个二级指标。

首先,经济可持续方面衡量土地流转是否能为该地区带来持续稳定的收入,土地流转后建立的产业是否能够适应经济市场,具体可以分为单位土地科技投入变化率(研究期内单位土地科技投入额变化量占基期 比重)、农业劳动生产率(研究期内平均每个劳动者的生产效率变化量占基期的比重);其次,治理可持续衡量土地流转的治理成本和治理效益,具体可以分为土地流转纠纷率(测量土地流转类纠纷占纠纷总数的比重)、善治满意率(测量村民对于土地流转的满意程度);最后,生态可持续衡量土地流转是否以生态环境的破坏为代价进行经济社会的发展,即单位土地农药化肥施用变化率(研究期内单位面积土地农药和化肥施用变化率占基期的比重)。

四、以土地流转促进实现农民共同富裕的实践路径

在乡村振兴和乡村治理现代化的现实背景下,土地流转与下乡资本相结合,在促进农业产业提升的同时加快了产业融合发展,为农民提供了转移就业的机会,拓宽了收入渠道。从以土地流转促进实现农民共同富裕的内在逻辑来看,这一过程离不开国家治理和基层治理结构的优化调整,为此,本文提出以下实践路径:

(一)土地流转发挥村社集体力量,强化村民主体地位

土地流转促进实现农民共同富裕的内在逻辑研究表明,以农村土地集体所有制为基础,流转过程中充分发挥农民的生产自主性,激活村社集体的政治组织作用和经济反哺作用,是农民实现“富裕”并在此基础上进行“共享”的发展趋势和重要途径。第一,推动土地流转组织化,村社集体发挥枢纽作用。地方政府为农村土地流转提供制度保障,村社集体代表村民公共意志,在保障农民知情权、参与权的基础上作为土地供给方进行协商,农户在地方政府和村社的引导下自发流转土地,在土地流转达到一定比例后,以标准田为基本单位配置土地使用权和经营权,将规模流转的土地划分为“自耕区”和“经营区”,仍然有耕地需求的农民可在“自耕区”进行土地生产活动,不愿意继续从事农业生产活动的农民可将土地流转给村集体托管,获得土地租金,通过土地“虚拟确权”的方式,打破传统土地和土地拥有者的对应关系,强化村社集体的资源配置和资源整合能力,实现经济规模效应。第二,村社集体经济共同体促进产业发展,政府发挥统筹作用。建设村社集体经济共同体,打造利益联结机制是促进区域协同发展、群体协同发展的关键,一方面,实现区域协同发展,依靠地方政府间信息共享与合作,通过资源互补或打造产业链的方式,避免同质产品竞争,促进乡村产业跨区域联营联建,对于资源基础较弱的贫困地区,可以采取“国企做两端、合作社做中间”的方式,即国企负责市场对接、品牌打造、销售运营,合作社负责生产加工、资产管理,创建政府、国有企业协同助推新型农村集体经济的发展路径,另一方面,实现群体协同发展,可以采取“合作社做两端、农户做中间”的思路,村社集体拥有低成本谈判的价格优势、熟悉乡村土地规划的信息优势,能够利用规模流转的土地,建立符合当地发展特色、迎合市场需求的产业体系,完成“共建”环节后,村民依托村社成员代表大会、村社成员议事会、村社成员理事会、村社成员监事会等治理结构参与“共治”环节,村集体获得的资金收入可以用来投入再生产、为村民提供就业岗位、完善基础设施建设等方面,使农民切实“共享”发展成果,当村集体经济发展具有一定成效后,逐渐形成乡政府为主导的联村共建模式,将各村单一发展引导为区域协同发展。第三,培育新型农业经营主体,农民发挥中心作用。培育新型农业经营主体涵盖经济性和社会性两个方向,通过人才共享机制,可以变外生性经济政策为内生性经济发展优势,让农户成为有知识、有文化、有技术的新型农业农民,通过物质和精神激励,引导组织型新型农业经营主体在利用土地资源生产发展的过程中惠农益农,提高其政治觉悟。

(二)完善土地流转配套措施,提升土地流转效率

弱化农户对土地的就业依赖性和收入依赖性,促进土地流转行为,完善相关配套措施,是加强以土地流转实现农民共同富裕的“可持续性”的关键路径,这一路径的重点在于打破城乡要素流动的制度壁垒和非制度壁垒。第一,在推动土地转出方面,完善土地流转市场,建立或引进专门的流转机构信息平台,负责土地制度或政策的宣传讲解,为农户部提供土地交易信息及咨询等服务, 同时负责流转政策及相关知识的宣传,通过增强信息透明度的方式提升土地转出的意愿;灵活调整土地经营权,由地方政府、村集体、土地经营方搭建三方协商平台,农业利益发生重大变化时,由政府主导引导双方进行土地租金的调整,保障土地流转的可持续性;除此以外,进一步破除农民进城面临的“户籍壁垒”,在推动城镇化的基础上进一步实现户籍人口城镇化,实现教育、医疗、就业等基本公共服务均等化,对于重视农村土地的保障需求而不愿意流转土地的年长农户,通过农村社会保障体制改革提高非农收入,降低农民对土地的依赖性。第二,在推动土地转入方面,为资本下乡提供优惠政策,吸引工商资本落地提供惠农服务,同时以农民作为出发点和落脚点,将税收政策、奖惩机制和下乡工商资本所提供的惠农服务挂钩,为土地转入方提供农业补贴政策,对农户农机、水利设施和耕地质量保护等方面的投资进行补贴,重点向粮食主产区、适度规模经营农户和新型农业经营主体以及绿色发展,避免社会资本参与土地流转后产生土地“非农化”“非粮化”倾向;建立奖惩机制,联合金融机构对土地流转工作效果良好的经济组织或者个体农户进行奖励,明确纠纷化解机制,保障农民土地流转合法权益,完善层级调解模式,构建涉农纠纷多元化解平台,将农地流转纠纷化解在诉讼之前,各方调解无果后,进而申请仲裁,积极保护农地相关权益人的合法话语权。

(三)数字化赋能乡村治理,推进农业农村现代化建设

在新发展阶段,数字化作为促进农业农村发展的技术手段,嵌入乡村治理体系,这种治理方式的变革在提高治理效能的基础上,更加注重个体与村集体的上下互动,是促进农村土地流转实现农民共同富裕的“共同性”的体现。第一,运用指标体系创新数字化管理模式,提高基层干部工作效能,一方面,指标体系通过数据收集和数据整理的方式,培育基层政府的数字治理思维,能够使政府准确掌握政策的实际实施情况,挖掘数字信息背后的治理价值,另一方面,借助指标体系工具,建立起包含评估、考核、督查等环节的绩效考核标准,通过形成土地流转促发展的综合评价、专题诊断、意见改进等报告的方式,接受社会监督,使农村土地流转工作以数字化管理的方式向农民共同富裕的目标靠拢,建立土地数字化流转的群众反馈机制,根据村民评价和专家意见,动态更新调整相关指标,激活多元主体参与乡村治理的内在活力。第二,搭建乡村数字政务平台,发展常态化服务机制。运用“互联网+政务”思路,与第三方技术力量合作,研发政府服务智慧平台,就理论层面而言,数字化技术通过突破乡村社会传统的物理空间形态,将乡村空间向扁平化变迁,简化中间层级,缩短信息传达时间,实践来看,建设省市县乡镇五级互通政务服务平台,各级政府形成信息共享、资源整合、部门联动的高效合作机制,解决数字信息不畅问题,使村民能够享受“一站式服务”。

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(作者单位:山东工商学院)