摘 要：证券期货违法行为举报是一项内容丰富的制度，阐释其中的法治意涵、制度逻辑及机制建设是促进发展的重要论题。研究发现，该制度在政策法规指引下稳步推进，呼应了构建多层次资本市场法律体系的要求。在制度逻辑方面，举报具有法律伦理的正当性，客观上在证券期货市场形成举报人与监管部门的公私合作模式，且克服信息不对称助力提升监管效能。为强化制度优势，重点机制建设包括：其一，确保举报人积极理性行使举报权，构建科学合理的奖励机制；其二，提高监管部门对违法行为处理的质效，形塑运转高效的程序机制；其三，维系举报人、被举报人与监管部门三方井然有序的法律关系，从权益保护、法律责任、权利救济等保障机制上予以优化。
关键词：证券期货；信息不对称；举报；行政执法；金融监管
一、引言
面对证券期货市场存在的法律问题，我国监管部门构建了举报制度。所谓举报，是指举报人将掌握的有关违法违规行为（以下简称“违法行为”）向具有法定职权的监管部门披露。实施举报行为的人即“举报人”，亦称“吹哨人”“检举人”。在制度构造上，形成了“举报人披露—监管部门处理”的交互性结构。2021年5月，知名私募基金管理人叶某在微博爆料某上市公司与盘方合谋进行市值管理、“坐庄赖账”等情况，证监会高度重视并启动核查。作为一项制度，《证券法》《期货和衍生品法》《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》等政策法规对举报进行了规定。近年来，学界聚焦举报奖励、举报人保护、域外举报经验启示等展开了讨论。值得注意的是，由于举报本身是一把双刃剑，其制度建设需要遵循法治途径。监管部门借助举报人力量完成执法任务，其实开启了存在争议的治理工具箱，如内部举报人正当性质疑、恶意举报、举报人与监管部门的法律纠纷等。对此，有必要梳理政策法规现状，从制度逻辑上予以阐释。与此同时，举报实施离不开机制建设，制度运行契合主体的特定需求才能发挥更大效益。依循制度构造，其机制建设至少包含三方面内容。首先，由于举报不触及公众的自身利益，法律价值实现需运用激励机制调动个体的积极性；其次，监管部门的重心是收集违法行为并处理，亦离不开高效快速的程序机制；最后，举报人、被举报人与监管部门等主体的法律关系之调适，还离不开严谨细密的保障机制。基于此，本文在明确证券期货违法行为举报的法治意涵与制度逻辑的基础上，围绕激励机制、程序机制和保障机制探讨制度的完善。
中国证券期货2023年8月
第4期证券期货违法行为举报制度研究
二、证券期货违法行为举报的政策法规及法治意涵
（一）政策法规的现状考察
举报是一项世界通行的法定制度，不妨先从比较法上做简要梳理。在西方国家，美国的举报制度比较先进。2002年以安然事件为代表的重大财务欺诈事件促使美国政府出台《萨班斯—奥克斯利法案》，其中有关举报财务欺诈的条款为证券举报人提供了法律保护。2010年通过了史称最全面的“金融监管改革法案”《多德—弗兰克法案》，规定在《1934年证券交易法》新增第21F条并称为“证券举报人激励与保护”。同时，法案还在《商品交易法》修订中增加了名为“商品吹哨人激励与保护”的第23条，为期货市场设定了举报规则。由此，证券期货市场的举报制度得到全面构建。2020年9月，美国证券交易委员会（SEC）投票通过证券举报的修正案，旨在为奖励举报人提供明确的指引。相较于美国，英国未制定证券期货举报的专门立法。但立法机关于1998年、2013年先后出台《公益披露法》《企业和监管改革法案》，确定了证券举报人保护的一般原则与法律框架。与之密切相关的法律制度有《2000年金融服务与市场法》，将金融服务行业作为被举报的对象，且包括证券经纪商、基金经理人等举报人，英国金融监管部门予以保护。在日本，21世纪初资本市场上发生多起不良经营事件，为规范并鼓励公民举报，日本国会于2004年颁发《公益通报者保护法》。该法作为一般性规则适用于多数法律规范中的举报人保护，而《证券交易法》是首批适用《公益通报者保护法》的法律文件之一。具体的举报线索由该国证券交易等监视委员会事务局下设的市场分析审查科受理。受2008年金融危机影响，韩国金融监管体系进行大范围改革，2009年整合的《资本市场统合法》首次对证券举报进行了调整，规定任何人都有权向金融监管部门举报内幕交易等证券违法行为。2011年韩国《公益举报人保护法》施行，以附表方式将证券举报人纳入保护范围。
我国证券期货违法行为举报制度在政策法规指引下持续发展。首先，宏观政策为举报提供了方向引领。在专门性政策上，该项制度最早可追溯到证监会于2001年6月发布的《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》。通告规定了制度目的、举报方式等6条内容，系我国在该领域的前期探索。2006年12月，《国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》要求，建立群众举报的非法证券活动防范与预警机制。2013年证监会发布的《关于进一步加强稽查执法工作的意见》规定，“建立举报人保护和奖励制度”。2013年12月出台的《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》规定，建立证券期货违法案件举报奖励制度。该政策提出运用举报去查处损害中小投资者权益的违法行为。2016年4月，证监会、中央宣传部等联合印发《股权众筹风险专项整治工作实施方案》，规定建立互联网融资违法行为举报制度，该政策与证券期货违法行为举报的关系较为密切。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，进一步强调完善证券违法线索举报奖励制度。在一般性政策上，证监会、财政部等于2008年5月联合发布的《企业内部控制基本规范》第43条规定，企业应当建立举报投诉制度和举报人保护制。2019年9月，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》首次在国家层面倡导构建举报制度，要求对举报违法行为的人员做出奖励。随后，2021年8月，中共中央、国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步提出完善违法行为举报制度。
其次，宪法法律法规为举报提供了规范依据。在宪法层面，主流观点认为《宪法》第41条“公民监督权”条款是包括证券期货违法行为举报在内的各项举报制度的宪法依据。宪法通过成文法形式确立最高法律价值，搭建举报立法的秩序框架。在法律层面，1998年通过的《证券法》作为证券市场的基本法，起初未规定举报。2019年修订的《证券法》第176条规定，公众有权向证券监管部门举报违法行为。这是举报首次上升到法律层面。2022年4月通过的《期货和衍生品法》的第110条为期货领域的举报提供了实体依据。在法规层面，1997年11月经国务院批准的《证券、期货投资咨询管理暂行办法》第30条规定，公众发现证券期货市场的违法行为可以举报。彼时，证券市场上登记为“投资”“咨询”的公司实施提供股票代理买卖等违法现象频发，这部较早的行政法规发挥了积极作用。
最后，规范性文件为举报提供了操作指南。2014年6月，证监会公布《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《举报工作暂行规定》）。该规定分总则、举报受理、举报答复等6章25条。此为我国首部系统规范证券期货违法行为举报的规范性文件，对于保障举报权利、加大违法行为监管具有直接的操作意义。2020年1月，证监会根据最新动态对《举报工作暂行规定》做出修订，如通过设定最高60万元的奖金强化了激励效果。2022年11月，证监会再次对《举报工作暂行规定》进行修订，形成《证券期货违法违规行为举报工作规定（征求意见稿）》［以下简称2022年《举报工作规定（征求意见稿）》］并向社会征求建议。该意见稿从奖励金额、激励内部人举报等方面进行完善。证监会将根据公众建议修订完善，预计很快将颁布。其他相关规范性文件补强了举报制度。2014年8月《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第14条提出，就违法行为应向证监会及其派出机构稽查部门提出。除了证监会的文件，部分地方监管部门也制定规范性文件。2002年5月通过的《中国证监会广州证券监管办公室投诉举报处理办法》规定，公众认为广东省内（除深圳外）存在违反证券期货法律法规行为的依照本办法举报。2022年4月上海证券交易所发布《上海证券交易所市场主体违法违规行为举报处理工作办法（试行）》，对《举报工作暂行规定》中的举报处理规则予以细化落实。此外，还有部分地方监管部门创设举报工作规程，如北京证监局制定《北京局举报工作规程》及配套举报指南。通过优化流程提高办件效率，维护举报人合法权益。参见佚名：《北京局积极构建大投保格局 大胆探索信访举报破局新方法》，中国证券监管管理委员会北京监管局。http：//wwwcsrcgovcn/beijing/c105535/c145d1810f0504c0a9d66548c13a87ab0/contentshtml，2023年3月1日访问。以上规范性文件及指南具有方法论上的价值。
（二）政策法规体现的法治意涵
从政策法规演变历程可知，我国针对证券期货违法行为举报采取了多层次的立法模式、系统的规范性文件予以细化，目前已形成基本制度框架。整体来看，加强了证券期货市场的法治供给，能够呼应加快构建多层次资本市场法律体系的要求，蕴藏着丰富的法治意涵。
1域外法影响下的本土建设
现代意义的举报属于西方舶来品，我国根据国情需要进行本土化改造，为举报制度创造了条件。经过近些年的建设，该项制度已经独具中国特色。尤其就证券与期货一并规定，体现了对这两类资本市场违法行为的协同治理效果。
2行政引导下的法治化发展
举报的启动与处理贯穿着监管执法的作用。在资本市场法律体系建设中，证券期货领域建立举报制度存在坚实的政策导向，表明其得到了战略层面自上而下的支持。举报制度纵深推进很大程度上遵循行政引导的发展路径。拥有行政权的证监会等监管部门在事实上掌握着更多资源，在行政组织法或法律、法规的授权范围内享有单方意志性。政策文件的密切出台体现了中央及监管部门的规范化探索，昭示法律制度旺盛的生命力。
3制定法与非制定法的积极塑造
举报是宪法法律权利在证券期货市场的价值实现。在各类法律规范中，举报都能够找到明确依据。监管部门还青睐于运用规范性文件去调整举报事项。尽管规范性文件不属于正式法律渊源，但在依法受理举报中发挥不可或缺的作用。法治视野下的举报法律体系是关键准据，有必要认识到宪法—法律规范—其他规范性文件等形成的逐级延伸的规范体系。
4违法行为范围的多样性
考察政策法规发现，制度设计呈现鼓励倡导的立场。在实践中，举报的违法行为集中在内幕交易或利用未公开信息交易、操纵证券期货市场、信息披露违法、欺诈发行证券、私募基金、虚假陈述等事项。针对老鼠仓等损害中小投资者利益的违法行为，政策法规的调整作用得以显现。对于数字经济时代的资本市场建设，举报亦能够对新型违法行为进行披露。
5举报权利的实现渠道持续畅通
根据《举报工作暂行规定》第2条，证监会设立证券期货违法行为举报中心（以下简称举报中心）。2022年11月，《中国证监会关于12386服务平台优化运行有关事项的公告》颁行，通过优化举报服务热线，举报诉求整合进入12386举报服务平台。此平台是监管部门收集违法行为的重要渠道，举报中心依托平台将举报规则落到实处。按照“互联网+监管”的思路，打造集精准化、智能化等多重优势于一体的综合性信息平台。借助信息服务平台，举报人拥有了行使权利的便捷渠道。
三、证券期货违法行为举报的制度逻辑
尽管政策法规确定了举报的法定性，但该制度仍不无疑惑。2021年德勤华永会计师事务所员工举报事件，因违法审计牵扯多家证券期货上市公司，证监会和地方证监局介入调查。其中涉及多个法律论点，举报正当性争议不小。类似反对意见来自证券期货行业公司，认为举报会导致公司治理机制失灵（集中体现为保密义务与忠实义务）以及引发伦理困境。换言之，内部举报人在违背合同协议以及破坏秩序上仍存质疑。从制度逻辑视角审视举报的正当根据、制度创新及法治优势，将为机制建设提供基础。
（一）正当性：举报不存在法律伦理障碍
1内部举报人不存在违背雇佣合同的问题
举报人对组织保持忠诚与违法行为举报，常被置于伦理冲突的对立面。当雇员加入某个证券期货组织时会被要求签署合同保密条款，忠诚被视为必不可少的要素。按此论点，举报似乎违反了雇佣合同协议，其行为有悖职业道德。笔者认为，内部举报人的伦理障碍难以成立。尽管雇员对组织具有特定的法律义务，但这是基于内部合乎法律的章程，此为忠诚义务的边界。忠诚不表示雇员与雇主具有人身依附型的“主仆”关系，不表明雇员应对雇主履行苛刻的“愚忠”义务。雇员是社会的一分子，所供职的组织不是法外孤岛，其运行仍受治理规则与公共利益的限定。当雇员向监管部门举报，是对违法行为的理性反对，反而能够让组织及其雇主避免事态扩大导致更严重的后果。因而，内部举报属于更高层次的价值位阶。
2举报的负面效应不会影响制度的正义性
对于举报干扰经济秩序的担忧，尽管存在或然性风险，但不会颠覆制度本身的正当性。在中立视角观察，举报人对违法行为的披露并非一定出于道德，甚至出于破坏性动机。其中的典型是举报激发违法谋利之“恶”，举报奖励制度被扭曲。域外经验表明，高额奖励标准引发恶意举报或虚假举报的发生。在物质激励下举报人为了逐利，对被举报人与监管执法产生干扰。有研究发现，在对上市或拟上市公司的监督中不乏滥用举报情况，一些用心不良的举报人可能捏造事实，将举报作为不正当竞争的手段，乃至发生欺诈、敲诈的行为。诚然，恶意举报扰乱资本市场秩序，浪费监管资源。不过，副作用是实施偏差的体现，而非举报本身的问题。而且，恶意举报能够被健全的法治措施所矫正。
3举报不会在证券期货市场引发告密之风
举报的正当性还需要回应助长告密成风的质疑。举报与告密是两个很接近的词汇，行为上都是个体将第三方的不利信息传播出去。不乏观点表示，举报与告密的方式存在共通性，某些语境下举报就是告密。有学者甚至认为匿名举报不属于正义行为，如Elliston就将匿名举报人比作“站在别人背后的告密者”。其实，举报与告密有本质区别，二者发生的场域及其目的具有差异。一是对象不同，举报往往针对违法行为，告密是将隐私、公报私仇等某些潜规则散布出去。二是利害关系不同，举报人不为谋取自身私益，告密者则旨在获取不正当利益。三是领域不同，举报是正常、公开地行使权利，告密则企图借助权力干预私域，两者具有公共事务与私人领域的区分。
（二）制度创新：举报是证券期货市场的公私合作模式
从创新角度揭示举报的样貌，是理解制度逻辑的关键。传统的公权力垄断执法的现象正发生转变，政府与私人合作的做法成为监管领域的创举。如何改变传统监管方法、合理配置资源是当下面临的考验。执法历史是一部公私力量交织演进史，监管部门对执法权的垄断仅在形式上，现代社会中私人力量仍扮演构成性的角色。伴随金融市场化和全球化的进程，监管部门不再是唯一的主体，而且要发挥私人监督的作用。监管作为现代法律实施的部分，已演变为一个公权与私权交融、交错的复合体。私主体参与分享执法的情形越来越多，公私合作成为社会治理的模式创新点。公私合作的核心使命在于促进公共事务的有效履行和社会福祉的增进。2019年《证券法》修订后证券发行制度转向注册制，此背景对违法行为的监管模式提出进一步优化的期待。证券期货违法行为的防控是动态的协作系统，公众向监管部门举报违法行为，事实上实现了公私协力监管执法机制的搭建。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》即在“发挥社会监督作用”的章节下倡导举报制度构建。申言之，公众有发现违法的广泛优势，但不具备规制能力；监管部门有干预违法的能力，但不具备发现违法行为的即时优势。举报这一手段将二者优势有效结合，体现了公私主体在打击违法行为上的默契，蕴含着以公私合作模式促进监管转型的理念。此时，举报人不再是监管执法的旁观者，而是置身其中的参与者、辅助者。由此，公私有机互动的证券期货市场监管格局得以塑造。
举报在公私合作模式中属于执法权配置的私人监督，有效触发了执法程序。证券期货市场特别重视程序建设，2021年7月证监会颁布的《证券期货违法行为行政处罚办法》第4条关于收集违法行为证据的规定即是例证。公私合作治理的要义之一，是监管部门借助私人的技术、经验、信息等履行任务。通过举报人披露违法行为，彰显通过公私合作制裁、震慑违法者的态势。此创新模式具有可行性，也源自执法程序的可拆解。每一项执法活动皆由事实调查与判断、法律规范的理解与适用、处理决定的做出与执行等多维环节组成。尽管监管部门不得将决定权让渡给公众，但不排除后者有权参与执法环节。举报的适用，便是以私人监督方式协助监管部门的执法程序。执法程序在公私主体之间以恰切方法进行关联，谓之执法权的公私共享，即在执法程序中注入私人力量的元素。举报行为暗合公共性，举报人对规制违法行为发挥辅助作用。
（三）法律价值：克服信息不对称提升证券期货监管效能
信息是监管的基础，执法过程实际上就是信息的收集、积累、利用、提供的过程。受限于自身所处地位、拥有资源，监管部门能够了解或者本来能够发现的违法行为无法被探知，继而处于信息分布不均匀的状态。由于证券期货产品的虚拟性和交易方式的专业性，监管部门与被监管对象的信息不对称尤为突出。一方面，监管部门难以搜集隐蔽的违法信息。证券期货市场是复杂的生态系统，行为主体与外界存在着严重的信息壁垒。由于证券发行人及其控股股东、实际控制人是证券信息的产生者，处于信息占有的绝对优势地位。发行人、保荐人、证券公司、中介服务机构等市场主体利用持股、资金、信息优势，多方合谋实施违法行为的现象不时发生，一时难以被监管部门发现。相较于专业的调查、审计手段，掌握普遍信息的举报人具有显着优势。另一方面，监管部门的执法能力有限。受制于人力、物力及技术手段，机构精简的监管部门难以及时洞悉新型资本市场的所有流程，在约束违法行为时有力不逮。加之资本市场主体日益扩容，违法行为频发与监管资源有限的矛盾愈发凸显。克服信息不对称的最佳方法是让信息优势者传递与共享，举报的法治优势正体现于此。
举报是协助监管部门克服信息困境的必要工具，其作用机制在于：举报人向监管部门披露违法行为是一种信息工具，有助于破解信息不对称，拓宽违法行为发现渠道。举报发挥作用的关键是依托私人监督的信息传导效应，提升监管部门对信息的汲取能力，自下而上强化了监管效能。此种信息工具存在传输、共享与交流的属性，使原本隐蔽的违法信息便捷地流向监管部门，促成精准执法与高效执法的指向。借助举报人披露的信息，监管部门在查处违法方面满足有效性的应然要求，弥补监管资源的匮乏。例如，2019年8月证监会公布了对提供廖英强操纵市场、江苏雅百特信披违法、任子行信披违法三起案件线索的举报人给予奖励。这三起奖励原因是举报强化了监管部门的执法效果，保障A股市场投资者及市场秩序稳定。综上，举报消解了证券期货市场的信息不对称，助力提升监管效能，进而推动资本市场稳定健康发展。
四、证券期货违法行为举报的奖励机制建设
通过向举报人提供确定性的获利预期，《证券法》《举报工作暂行规定》等政策法规初步构建了奖励机制。当下，揭示法律属性并推动举报奖励的深入建设依然有其必要。
（一）明晰法律属性是奖励机制建设的关键
围绕举报奖励的理论探讨已有不少。证券举报专业性强，有美国、英国等域外经验的启示。但可能被忽略的是，举报奖励法律属性尚待厘定。法律属性关系制度建设的理解与构建，对机制建设发挥基础性作用。举报奖励的法律属性曾历经“公私法”之争，具有监管领域公法属性的观点占据主流地位。当前，公法理论上存在“行政协议说”“行政承诺说”“行政奖励说”三种代表性的学说。“行政协议说”主张，基于行政管理的公共目标，举报奖励是监管部门与公众订立的具有行政法上权利义务的合同。“行政承诺说”认为，监管部门制发含有奖励性的规范性文件，举报人基于信赖利益对违法行为进行披露之后，其作用是让监管部门履行给付奖励的承诺。“行政奖励说”表示，为表彰先进、激励后进，对做出突出贡献的相对人给予奖励，举报奖励设定监管目标与奖励内容，举报人反映违法行为获得奖励的过程自然属于行政奖励。
笔者认为，将举报奖励界定为行政承诺更为适宜。行政承诺是监管部门为履行职能，公开承诺在相对人实施某特定行为后由自己或相关职能部门给予奖励的行为。行政承诺与行政奖励的关键区分，是监管部门有裁量权，能够根据需要设定奖励幅度。从承诺对象看，监管部门锁定在不特定相对人。根据《证券法》第176条、《期货和衍生品法》第110条、《证券、期货投资咨询管理暂行办法》第30条的规定，举报主体是任何单位和个人。从表现形式看，举报奖励是监管部门实施的一种使举报人取得受益性权利的单方行为。监管部门发出奖励公告，是对举报人未来特定行为的承诺。基于行为主体的属性，举报由公众一方的意思表示即可成立，属于单方行为。可见，举报奖励与行政允诺的“单方性”存在契合点。从实现方式看，举报奖励符合从抽象到具体的流程。奖励在理论上处于某种应允的阶段，本身尚不构成完整的行为形态。行政允诺视野下违法行为举报是执法的触发装置，只有当举报信息调查属实，监管部门才兑现承诺，此时举报奖励实现了从抽象到具体的转换。进言之，当奖励承诺具有高度可信性，对应的信息工具能够发挥更大作用。这对于保护举报人的奖励权利、凸显监管部门的诚信理念，以及消解双方因奖励发生的法律纠纷都有支架性作用。如若监管部门不适当履行承诺将构成不履行职责，举报人可申请救济程序维护权益。因而，将举报奖励界定为行政承诺的法律属性，既有利于举报人的信赖利益保护，也有助于为解决争议提供畅通的渠道。
（二）科学合理的奖励机制建设
1明确违法行为的范围
《举报工作暂行规定》第12条、2022年《举报工作规定（征求意见稿）》第13条采取“列举+兜底”的方式规定五种奖励范围，将案件影响力、社会危害程度作为奖励条件的某种偏好。其中，第五种是兜底性的“其他重大证券期货违法行为”。重大违法行为严重危害资本市场，对其做出奖励有助于适应复杂现实。然而，这一抽象概念的内涵需要得到揭示。一是明确重大违法行为与违法行为的关系。综观《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》《生态环境部办公厅关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》等相近的举报奖励文件，“重大违法行为”一词很少出现。尽管《证券法》多个条文有“重大违法行为”的表述，但相关法律没有细化。研读2021年的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》可知，传播虚假信息、私募违法也属于等重大违法行为。为厘清含义，建议2022年《举报工作规定（征求意见稿）》借鉴证券市场信息披露“重大性”标准的个别规则，就“其他重大证券期货违法行为”概念做出初步的界定。二是明确重大违法行为与犯罪的关系。“其他重大证券期货违法行为”的内涵，理解为“重大违法行为及犯罪”更为妥当。在学理上，不法行为按情节程度分为违法和严重违法行为（犯罪），违法是违反法律规范但不构成犯罪，二者存在严格区别。结合《举报工作暂行规定》第13条关于“已依法移送司法机关后作出生效的有罪判决的，酌情给予奖励”的体系解释，奖励范围没有完全将犯罪排除。实证研究显示，证券期货监管中发现的涉嫌犯罪案件实际移送且得到处理的比例偏低。这间接说明，该类案件获得举报奖励的频率不高。而从严从快查办欺诈发行、内幕交易、操纵市场等违法犯罪活动，直接影响监管执法的整体效益。鉴于违法与犯罪的关联，为激活重大违法行为构成犯罪案件的举报激励效果，执法与刑事司法的衔接仍需完善。
2构建奖励标准的裁量基准
举报奖励标准和金额的确定并无绝对固定的幅度。实践中，监管部门对最终奖励金额有自由裁量权。根据《举报工作暂行规定》第13条的规定，除了“罚没款分成”的1%奖励标准外，监管部门有权酌情给予奖励。该规定为监管部门提供灵活的空间，有助于实现个案奖励的科学性。值得注意的是，该规定可能造成操作失范。对此，可考虑构建奖励给付的裁量基准，结合违法行为性质、举报信息数量、对执法重要性等因素，总结出一套可视化的实施手册、操作指南等标准化规程。譬如，针对《举报工作暂行规定》第13条中“酌情给予奖励”“全国有重大影响”“涉案数额巨大”等酌情奖励、奖励升格制度，参照典型案例运用裁量基准进行细化，构建相对统一的奖励标准清单，使监管部门在合理幅度内兑现奖金，以增强举报奖励的确定性。
3改进内部举报人的激励机制
在证券期货市场，由于内部举报人更熟悉组织的内部情况，与外部举报人相比，其在防范大型公司违法方面更具针对性。2022年《举报工作规定（征求意见稿）》进一步强化了内部举报激励机制，最高奖励金额达120万元，相较于《举报工作暂行规定》提升了一倍。为保障激励效果，内部举报人的主体应拓展范围，此类人员应为“知晓组织信息的内部成员”，既包括正式雇员，也包括兼职雇员、派遣雇员、实际为组织提供劳务的人员等，在举报中起次要或辅助作用的内部人员也应进行奖励。为防止举报成为组织成员谋取私利的工具，对内部举报人提出了主观的善意要求。不过我们对内部举报人的信息真实度与完整度的要求不能过于严格，雇员相对外部人员更了解真相，但非管理层的普通雇员获取信息的能力依然有限。为确保内部举报人的积极性，考虑对主观善意标准作宽松要求。举报人的应然动机是维护公共利益，而夹杂私利的混合动机不影响善意认定。当内部举报存在虚假捏造、损害他人利益的事实分歧，由举报人提供一定理由后，其他事实应采取举证责任倒置方式由被举报人证明。此外，除了物质奖励，不妨考虑增加精神奖励，满足举报人的个性化需求。例如，韩国证券交易所设有“优秀举报人”的荣誉奖励。在尊重内部举报人意愿且没有安全影响下，举办社会活动，颁发荣誉称号、记功等嘉奖，从符号意义的荣誉授予入手培育激励氛围。
五、证券期货违法行为举报的程序机制建设
举报人披露信息后，监管部门对违法行为的快速处理是制度价值实现的落脚点。根据《举报工作暂行规定》第2条的规定，举报中心和证监局等监管部门按规定处理举报接收工作。依托于12386举报服务平台，遵循举报的过程性规律，完善由受理、分流、调查、处置、反馈、奖励等环节构成的程序体系。
（一）举报受理程序建设
1重视案件的分类筛选
对举报材料进行梳理筛选是受理的第一道工序。监管部门应借助举报服务平台，通过大数据、人工智能等技术建立案件的分类筛查机制。证券期货违法行为纷繁复杂，举报的信息质量参差不齐，甚至存在恶意举报问题。2014年6月《举报工作暂行规定》实施仅半个月，监管部门对违法行为举报的线索受理情况进行通报，半个月接受举报材料近500份，但其中70%不属于案件调查事项。监管部门收到举报后首先要详细筛选、甄别，剔除明显无价值的信息，选择有价值的材料作为重点对象。对于举报内容具体明确或可信性较高的，尽快转入受理审查环节；对于举报线索重大紧急的，应尽快优先转入受理程序；对内容不清晰的，及时联系举报人要求补充资料；对于无法联系举报人且内容明显没有价值的，按内部程序做出暂存待查或判断属于不予受理的情形。通过分类筛选举报材料，减少处理的盲目性。
2确定受理审查的条件
健全快速反应机制，在筛选的基础上对举报是否符合受理条件做出核查，需要明晰积极条件与消极条件。当前举报制度在积极条件方面还有完善空间。《举报工作暂行规定》规定的第一项条件是“举报事项属于证券期货法律法规明确禁止的、并规定行政法律责任的违法违规行为”。不过，相关法律法规的范围广泛，且很多未规定行政法律责任。为防止遗漏违法行为查处，建议2022年《举报工作规定（征求意见稿）》在完善时，规定符合举报条件的事项属于证券期货监管部门职责范围，举报对象是违反相关证券期货法律法规的行为。
3形成精准的分流程序
举报事项的受理实行“分级负责、归口办理”，鉴于监管部门之间的职能重叠，举报的移送分流应该加强，保障违法行为举报事项与职权对应。对举报进行分流有两种情形：一是按照管辖原则，将举报材料分送有管辖权的其他部门；二是根据内部分工，举报事项交给本部门内设机构处理。尽管《举报工作暂行规定》第8条规定了后一种情形，但仍需细化。在内部分工方面，按诉求分类处理方式，完善信息共享机制。监管部门结合《中国证监会关于12386服务平台优化运行有关事项的公告》，完善举报受理流程，有序规范操作举报服务平台。精准将举报与投诉、信访、咨询、意见建议等诉求区别，将与举报无关的诉求及时分流，转交其他部门处理。在外部分工方面，加强监管部门之间的协作。当监管部门发现举报不属于本部门时，应转交给其他有权处理的主管部门。转交程序是否开展，根据地域管辖与级别管辖确定。与证券期货市场关系密切的有会计市场、其他金融市场的举报制度，监管部门应熟悉政策法规并及时流转。
（二）举报调查程序建设
调查核实是举报处理程序的中心环节，举报受理的效果是向监管部门传递违法行为信息而促使启动调查。调查是每个监管活动无法欠缺的步骤，缺乏调查的处理行为有违法之虞。从举报受理到调查的推进，监管部门的履职压力大。如2021年证监会共受理了违法行为有效线索380件，启动调查334件。证监会举报中心作为下设职能部门不具有调查权限，而只能提请调查。应强化内部衔接，举报中心要与基金监管、期货监管等相关内部职能部门做好调查工作的衔接。一方面，运用科学方法推动调查迅速开展。监管部门在受理后及时进行调查，于特定时限内查明事实。2022年《举报工作规定（征求意见稿）》第9条提出，应当采取有效方法核实情况，如现场调查取证、询问举报人或被举报对象、要求被举报人提供材料、向其他单位去函调查等方式。考虑到某些证券期货市场上专业性非常强，必要时应组织其他部门、专业技术人员、专家学者进行会商论证，对违法行为举报状况及其后果进行核实。
另一方面，获得客观的调查结果。监管部门调查取证的即时性特征明显。违法行为是动态过程，当举报人披露违法行为而监管人员赶赴调查，争议证据往往模糊甚至难觅踪迹。这对调查的客观性提出更高要求。因此，调查取证应达到完整无漏洞的程度，事实认定有明确的证据支撑。监管部门应对举报事项均展开调查，不存在漏项，调查活动形成完整自洽的证据链。在完成调查取证后，监管部门综合分析案件并形成报告。
（三）举报处置程序建设
应厘清举报处理程序与行政处罚等措施的关系，完善执法协作机制。监管部门在受理、调查之后，以法治方式对违法行为进行处置。这里的关键是进行违法判断，违法行为成立与否，监管部门的处置措施是不同的。当违法事实成立时，要做出积极有效的行政措施。具体来说，行政措施一般包括行政处罚、行政强制等已经类型化的行政法律责任。其中，根据证券期货市场特点，行政处罚的处置方式较常见。实践中，信息披露违法、操纵市场和内幕交易三类案件一直是证券期货行政处罚的重点领域。按照《证券期货违法行为行政处罚办法》的原则与规定，监管部门在做出决定前，应告知被举报人依法处置的事实、理由及依据，被举报人对此拥有申诉辩解的权利，适当情况下有必要启动听证程序。
（四）举报反馈程序建设
答复贯穿举报处理程序的始终。根据答复内容的不同分为三类：一是对举报内容进行筛查后，决定是否受理或不受理的答复；二是依据职能分工，将举报案件分流情况的答复；三是经过调查程序，对举报事项做出的予以处理、部分予以处理以及不予处理的答复。在具体操作中，主要是第三种类型，即监管部门采用口头、书面形式将处置结果告知举报人。做出实体性处置后，负责承办的监管部门具有将结果反馈给举报人的义务。当前，举报答复义务争议不大，但存疑的是，监管部门应答复哪些内容？笔者认为，处置结果及相关的事实依据、法律结果等，都是举报答复需要反馈的内容。这些内容既反映了监管部门对待举报人的态度，更折射出举报处理的实效性。为减少乃至避免因举报答复产生的不必要纠纷，2022年《举报工作规定（征求意见稿）》在完善时应确立一定期限的答复要求。如规定自收到举报之日或办结后的某个期限内告知结果，以满足举报人的知情权，增强举报人的预期。
六、证券期货违法行为举报的保障机制建设
全面推进证券期货违法行为举报制度建设，还应完善事先预防与事后救济的机制。通过健全保护机制、责任机制及救济机制，对举报人及被举报人的权利予以保障，并规范监管部门的行为。
（一）搭建严密的举报人保护机制
1身份信息保密
保密是举报制度的基本准则。《证券法》第176条是保护举报人身份信息的宣示性条款，《举报工作暂行规定》第11条也对此做出规定。为避免举报人受到报复，应保障举报人的信息安全，对身份信息、隐私信息、举报材料等进行保密。监管部门加强信息安全建设，不得擅自将信息泄露。充分尊重举报人的匿名权，除非经由举报人同意公开或出于公共利益目的而不得不披露的。举报的受理、登记、转办、调查、保管等全过程环节都严格保密，尽可能减少涉密人员范围，严防泄露标识性的举报人信息。
2人身安全保护
举报人的人身安全保护是机制建设的要点。人身安全作为生存和发展紧密关联的权利，是举报人拥有的最基本的权利之一。人身安全与信息保密息息相关，但不完全一致。信息安全侧重于从信息保密维度，事先预防举报人权益受损的可能；而人身安全保护是从事前、事中及事后全方位进行实体保护。举报人的人身安全受到严重威胁，跨部门的保护协作机制显得尤为重要，监管部门适时联合公安机关制定保护预案。对于侵害举报人的行为，监管部门依法做出处理。为织密人身安全保护网络，必要时将举报人的近亲属及相关人员纳入保护范围。
3职务与经济权益保护
举报人面临的不利待遇多种多样，如降职、不涨薪水、被不当解雇。在童某诉某证券公司案件中，童某因将其所在单位的违法行为向证监会举报，而招致单位长期打压，双方产生劳动争议，举报人甚至因此患上精神疾病。参见陕西省高级人民法院（2019）陕行申230号行政裁定书。从维权角度可以推导出针对内部举报人的反报复机制。如美国《多德—弗兰克法案》规定的反报复条款中，对证券举报人主要体现在第21F条第（h）条第（1）款项下，禁止对举报人实施报复性人事行为，包括不利处分、重大人事调整、骚扰、歧视行为等。当前制度对被举报人不得采取的报复行为做出有限列举，但尚未详细列举哪些是报复行为，以及举报人如何求助。雇主对举报人的不利决定，何种情况下会被认定为报复行为是保护的关键。当雇员举报其所属组织存在违法行为，对其中的克扣工资、降职、解除变更合同等报复行为进行类型化的列举与概括，并赋予举报人受到报复后提起民事索赔诉讼的权利。针对性制定临时的快速救济措施，举报人遭受不利结果时，由适格的行政机关介入，对被举报人做出约谈、监管谈话、责令改正的监管措施。举报人保护不仅涉及资本市场的法律关系，而且应该基于劳动关系加以保障。监管部门可支持举报人按照《中华人民共和国劳动法》《劳动争议调解仲裁法》的规则，结合证券期货特点立体化做出实质性保护。另外，内部举报人会受到被边缘化、疏离等隐性的报复，经济救济与补偿机制应该引起关注。关于举报人事后的经济损失，适时设置举报人权益保护的特殊专项基金，对实施举报而遭受的损失进行财产补偿，以消除后顾之忧。
（二）明晰多元主体的法律责任机制
举报的联动性强，制度的激励目标和预防滥用存在张力，而监管部门的失职会引发负面影响。应明确各方主体的法律责任，根据义务、归责和负担三层次要件形成约束机制。
一是监管部门责任。《举报工作暂行规定》第19条对监管部门及其工作人员泄密的行政责任、刑事责任做出概括性的规定。但粗疏式的法律责任形式可能使证券期货执法的震慑强度降低。应按照情节制定明确的泄密追责制度，以具体的不利后果来增强保密意识。涉及的刑事责任，注意与《刑法》第253条规定的侵犯公民个人信息罪实现衔接。涉及的行政责任，考虑监管部门及其工作人员承担责任的缘由，包括查处依法处理举报案件不力，如对于违法行为瞒报、漏报、不作为、慢作为、乱作为等失职行为，导致产生资本市场秩序混乱问题。细化其中的责任形式，依据《公务员法》《监察法》《公职人员政务处分法》《行政机关公务员处分条例》，以及党纪党规和内部措施，考虑做出通报批评、取消年度评优资格等不同形式的行政处分。
二是举报人责任。针对举报人的责任追究，源自对恶意举报、重复举报等乱象的处理。对于举报人的权利应给予有效保障，但对衍生的不当举报、诬告陷害等则需要制止。恶意举报的实质是举报人在主观上存在故意，在客观上扰乱资本市场秩序。对举报人的惩戒，按照情节轻重做出批评教育、行政处罚、纳入失信黑名单、追究刑事责任等措施。当然，由于证券期货市场繁杂，举报人难免出现举报失误，这就需要建立失误举报责任的容错机制。需要合理区分失误与恶意举报、重复举报，前者在主观上并没有诬告陷害的意图，因失误导致的内容失实不能否定举报的动机。故举报人失误的免责机制亦应重视。一般来说，举报是出于自愿而非义务，但对于注册会计师、保荐人等中介机构的工作人员在工作中发现证券期货领域存在明显的违法行为时，考虑设定其向监管部门举报的义务，否则按违反勤勉尽责的规定承担责任。
三是被举报人责任。当下举报制度已对被举报人打击报复的法律责任做出了规定。除此之外，被举报人可能还存在妨碍作证、伪造证据材料等试图逃避举报处理的违法行为，此亦应承担法律责任。对类似情形构建严格的责任追究机制，根据违法程度，适当采取暂停部分业务、剥夺从业资格、禁止进入市场的监管措施。
（三）健全举报的权利救济机制
重点是保障举报人的合法权益，解决多方主体的法律冲突，这离不开行政复核、行政复议、行政诉讼等多元的救济路径。
1健全行政复核机制
行政复核属于监管部门的内部救济机制。证券期货市场的举报处理难免存在不足，举报人、被举报人及相关利害关系人均有权申请再次核查。如美国SEC规定了奖励审核以及异议程序，举报人在一定期限内有提出疑问的机会。当举报人对举报处理不服，有权就奖励条件、奖励幅度提出异议，以实现举报处理的审慎公正。另外，2020年《举报工作暂行规定》修改时取消了适时公布信息的规定。为达成复核的预期效果，提高举报制度实施的透明度，相配套的处罚结果信息公开机制仍值得推行。
2落实行政复议规则
举报及其处理容易引起行政复议问题，呈现案情日益复杂、纠错愈趋频繁的特点。举报人就该类案件中监管部门的作为或不作为申请行政复议，是经济领域的典型案件。根据《行政复议法》第2条的规定，向行政机关提出复议申请的举报人需要与行政行为存在利害关系。举报人是不特定的公益举报人，在违法行为维度与自身合法权益无关。对于行政复议的规则适用，应辨析程序性权利与实体性权利的差异。程序性举报权是指公众具有举报与获得答复的权益；实体性举报权主要是指公众依法享有奖励的权益。因监管部门未履行举报答复程序，举报人认为行政行为不当而引起的行政复议案件较多。而举报奖励的实体性权利是否实现，与举报人对奖励的期待利益有直接关联，成为举报人提起行政复议的另一种常见类型。此外，因行政复议衍生的次生纠纷需要引起重视。如在杨玉珍诉证监会政府信息公开行为一案中，杨玉珍不服北京证监局对其举报做出的答复，向证监会申请行政复议，证监会做出《行政复议决定书》后在其官网公布，杨玉珍认为复议决定公开泄露了其信息，遂向法院提起诉讼。①为避免此类行政复议的不利结果，监管部门应根据监管职责和制度规定，规范遵循举报处理标准。
3防范行政诉讼风险
举报的救济机制建设，理应发挥司法审查作用，实质性化解行政争议。举报人、被举报人与监管部门的行政纠纷，一般是相对人认为监管部门涉嫌存在不当的行政行为。被举报人与监管部门的行政诉讼，主要源于违法行为受到行政处罚不服而引起，此纠纷按照一般规则解决。举报人与监管部门更容易产生冲突，即举报人向法院提起行政诉讼的频率较高，双方的公私合作发生偏移。举报人提起行政诉讼，旨在维护自身合法权益并监督执法权。如再审申请人曾某某诉被申请人证监会一案，曾某某向北京证监局举报某公司财务报表存在虚假记载行为，请求监管部门查处违法行为，并对举报行为进行奖励。此案经过一系列诉讼程序，最高法院裁定驳回了再审申请。②司法实践中，因举报衍生的行政诉讼与行政复议相对应，形成了行政履职之诉与行政奖励之诉两类。前者是举报人认为监管部门不予受理、不予答复、不服处理结果等情形，向法院提起的诉讼；后者是举报人对监管部门迟付、拒付举报奖金的行为不满，而申请启动行政救济程序。为化解证券期货市场的行政争议，有必要对双方行为加以调适。针对举报人，应引导树立理性法治观，促使合法合理提起行政诉讼。对于恶意举报可能形成的滥诉现象，司法机关与监管部门加强协作，适时制定滥诉的司法识别标准。针对监管部门，应充实与履职相适应的监管力量，增强依法行政意识，提高监管执法能力。通过落实依法处理举报的考评机制，严格要求监管部门按制度规范进行处理，重视对结论的说理，与举报人密切沟通，并基于行政承诺要求及时兑现奖励，以降低行政诉讼败诉率。由此，在行政诉讼框架下修复双方的公私合作关系。
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② 参见最高人民法院（2020）最高法行申1259号行政裁定书。
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Research on the Reporting System of Illegal Securities and Futures Acts
LI Lingyun
（Beijing Wuzi University，Beijing 101149，China）
Abstract：The reporting of illegal acts in securities and futures is system with rich contentsIt is an important topic to explain the meaning of the rule of law，system logic and mechanism construction to promote developmentThe study found that the system was steadily promoted under the guidance of policies and regulations，which echoed the requirements of building a multi-level capital market legal systemIn terms of system logic，reporting has the legitimacy of legal ethics，which objectively forms a public-private cooperation model between informers and regulatory authorities in the securities and futures market，and helps to improve regulatory effectiveness by overcoming information asymmetryIn order to strengthen the institutional advantages，the key mechanism construction includes：first，ensure that the informer actively and rationally exercise the right to report，and build a scientific and reasonable incentive mechanismSecond，improve the quality and efficiency of the regulatory authorities handling of illegal acts，and shape a highly efficient procedural mechanismThird，maintain the orderly legal relationship among the informer，the informer and the regulatory authority，and optimize the protection mechanism of rights and interests，legal responsibility，right relief，etc
Key words：Securities Futures；Information Asymmetry；Report；Administrative Law Enforcement；Financial Regulation
