倪贵平
[提要] 我国的扶贫攻坚战已进入最后决胜阶段，扶贫任务十分艰巨。本文简要介绍扶贫资金和扶贫资金审计的概念和意义；从审计主体单一性、审计独立性、审计组织和审计成果利用等多方面分析强化扶贫审计监督的难点；从探索组织方式、人才培养、成果应用等方面提出强化扶贫审计监督的建议。
关键词：扶贫；审计；建议
中图分类号：F239.61 文献标识码：A
收录日期：2017年7月22日
一、扶贫资金审计的概念和意义
（一）扶贫资金。扶贫资金是一项利用国家公共资源帮助贫困人口脱贫致富的重大民生工程，具有“点多、面广、线长”的特点。它主要是用于扶贫开发工作的一项专项资金，主要用于改变贫困地区、革命老根据地、经济不发达地区、西部大开发项目及偏远山区的落后面貌，为扶持老少边穷地区，提高贫困地区的收入，是财政支出的重要组成部分。
（二）扶贫资金审计。扶贫资金审计是指审计机构的人员依法对扶贫资金经办机构、运营机构的扶贫资金的财务收支、管理情况的真实性、合法性和效益性进行独立监督的活动。
（三）扶贫资金审计的意义。扶贫资金审计是扶贫开发工作的一个重要环节，是促进国家扶贫开发政策更好地贯彻落实，不断加强和规范扶贫资金管理，提高扶贫资金使用效益的一个重要手段。审计机关需认清形势，进一步提高对扶贫资金审计重要性的认识，切实增强做好扶贫资金审计工作的紧迫感和责任感，进一步加强和改进扶贫资金审计工作。进入新时期，开展扶贫审计工作的任务，尤其是扶贫资金审计的后续监督工作更为迫切和艰巨。
二、开展扶贫审计的难点
（一）审计机关成为扶贫资金审计监管的单一主体。政府审计机关是我国扶贫资金审计监管中主要的、甚至唯一的监管主体，会计师事务所较少参与扶贫资金审计监管，扶贫对象被直接或者间接地排除在监管主体之外，导致审计主体类型单一、力量薄弱。
（二）地方扶贫资金审计主体独立性不高。目前，我国扶贫资金审计监管工作基本上是由地方审计机关负责，具体操作时又以与被审计单位同级的市、县级基层审计机关的平级审计监管为主。现行地方扶贫资金审计监管的“同级审”模式下少数审计机关因为受到地方政府干预而“少发现问题”或“少披露问题”的“扶贫资金审计监管过滤”的事实进一步加深了人们对于现行扶贫资金审计监管因缺乏必要的独立性而无法发挥其监管作用的担忧。
（三）扶贫资金审计监管介入时点偏晚。目前，我国扶贫资金审计监管大多数属于事后审计，很少涉及事前决策审计、事中执行跟踪审计，审后整改跟踪也开展得极少。扶贫资金审计监管介入点在时间上较晚，只能事后进行整改，无法起到事前积极防范，事中及时纠正和事后保证审计建议得到落实。这种以事后审计为主的监督方式不科学，扶贫资金审计监管忽视事前和事中的监督，极易导致扶贫资金被挪用，酿成巨大损失。
（四）审计成果利用不足。通过审计，不仅能揭露资金上的违规违纪现象，还能发现许多管理上的缺陷，并提出管理建议。近来扶贫资金审计揭露出的巨额资金闲置、浪费现象，反映出扶贫资金使用效率低下，存在管理安排不善。同时，审计工作的开展由于受各种条件限制往往就事论事，而对审计成果的利用不足，未能及时发挥引导作用，提高扶贫资金的使用效率。
（五）审计力量不足。随着经济的增长，全国上下需要审计项目众多，不仅包括央企、企事业单位，还包括对于公共事业的审计、公益性项目审计、社会保障方面的审计等，其项目类别之多、涉及内容范围之广是当前我国紧缺的审计人才所应付不了的。而且随着知识经济的发展，对新时代的人才需求要求更高，审计人员不仅要与时俱进，掌握专业最新动态，学会运用现代计算机审计，还要具备较强的实践操作能力。
三、强化扶贫审计监督的建议
（一）探索建立“涉农、扶贫资金审计联席会议制度”，整合发挥监督机构职能。当前的涉农、扶贫项目资金种类繁多、用途庞杂、牵涉面广、涉及单位多，需要多部门形成“合力”，才能将涉农、扶贫审计真正做好。审计工作中很多问题需要纪检、监察、财政、审计和业务主管厅局等多部门的沟通、支持，这样的现状决定着必须有一个专门的机构，来完成协调、理顺各方的关系，制定年度工作计划，加强领导工作，使得该项审计工作有条不紊开展。建议纪委、监察部门牵头，参照目前已有的“经济责任审计联席会议制度”、“经济责任审计联系办”等模式，相应建立与涉农、扶贫资金审计工作相适应的专门机构、组织有关专业人员，专司此项工作；每年确定涉农、扶贫资金监督检查重点，在省级层面相关部门之间进行协调分工，部门间共享相关资源，保持良好的沟通机制，尽量避免多头监督和监督缺位，深化监督成效，形成扶贫、涉农资金监督的长效机制。
（二）创新审计方式方法，实施审计精准监督。一是审计对象上，重点关注扶贫开发工作主管部门和责任主体的履职情况，以扶贫开发项目和资金管理部门、扶贫开发项目实施单位为重点，跟踪扶贫政策的落实执行情况，特别是政策措施实施的持续效果；二是审计方法上，充分利用扶贫资金在线监督平台以及审计系统现有大数据分析平台，以及已归集的审计数据资源，不仅“加大了非现场审计应用力度，”还能为编制扶贫资金审计方案、锁定扶贫审计重点提供支撑，充分发挥技术攻关、整体突破的扶贫资金审计团队作用，为实现审计监督“全覆盖”探索路子；三是审计模式上，推行“异地交叉审计”、“上审下”，改善审计人员与被审计机关之间的行政隶属关系，帮助审计人员摆脱地方政府对其工作的干涉，减轻来自审计对象所在地政府官员的压力，切实提高其独立性。同时，对某些重要事项可采取项目申报前、项目使用过程中和项目使用完毕的结算全过程跟踪审计；四是审计组织上，横向到边，实现扶贫审计与财政审计、金融审计、经济责任审计的有机结合；纵向到底，实现全省三级审计机关扶贫审计项目全省“一盘棋”目标，实现全省扶贫审计工作人、财、物的“一体化”统筹安排。
（三）整合各类审计资源，构建长效监督机制。一是提升资金管理部门系统内部监督作用。各主管部门应合理划分对相应扶贫资金的使用权和监督权，区分好部门自查自纠与审计监督的应用，主管部门的自查自纠措施应当在审计工作开展前，并作为审计的一项重要核查内容；二是科学合理引入社会审计参与某些审计项目核实工作。整个国家经济社会对政府审计的需求不断上升，在巨大的政府审计需求面前，有限的政府审计资源自然会供不应求，可以尝试通过公开招标购买注册会计师审计服务来补充扶贫资金审计监管主体的力量，审计机关工作人员负责扶贫资金审计监管项目审计工作的组织和协调，并对会计师事务所审计人员的工作质量进行适时的监督和复核。这样既壮大了涉农、扶贫资金审计监管的力量，又节约了扶贫资金审计监管的成本；三是鼓励扶贫对象参与扶贫资金审计监督。贫困民众的直接利益表达，可以增强扶贫项目确定的针对性、科学性和贫困民众的满意度，但同时也要注意防止群众对审计工作的过多干预；四是充分利用驻村干部熟悉农村一线的优势。驻村干部的好处就是有知识、有文化、见的多、听的多，对政策的领会也比较强，他们在给农村发展带来各种各样的信息的同时，也可以时刻了解农村的各种问题，可以反映农民的需求。由于涉农、扶贫资金审计时间紧、任务重，审计组人员很难在短时间内全面、详细地了解到审计中的所有问题，此时只有充分发挥驻村干部的优势，才能让审计事半功倍。
（四）强化审计成果运用。首先，拓展扶贫审计结果的利用范围。采取通报、会商、移送等多种方式，加强与被审计单位上级部门、纪检监察部门、司法机关的沟通与联系，确保合理的审计建议得到有效落实，相关问题责任人被依法追究责任，涉嫌案件线索被有关部门立案查处；其次，强化结果汇总提炼再运用，定期将各级审计机关开展的扶贫审计结果进行汇总梳理和深度分析，归纳出具有普遍性、典型性及倾向性问题，深入剖析问题产生的原因，力求从体制、机制、制度层面提出合理化的、切实可行的审计建议，提高绩效审计成果的利用层次；再次，将审计发现问题的整改情况纳入各级政府的考核范围和考核内容，提升审计机关的威慑力，使得审计机关在审查发现问题时可以及时制止相关行为的发生，将在一定程度上增强扶贫资金使用的效果，使扶贫资金用于关键的地方而不偏离其轨道，真正发挥了扶贫资金审计的监督作用。
（五）加强审计干部队伍建设，锻造一支能胜任强化扶贫、涉农资金审计监督的“审计铁军”。涉农资金整合的综合性决定了审计任务不是单凭某一个处室就能胜任的，审计机关应整合各部门力量，抽派专员组成较固定的跟踪审计小组持续开展审计工作，提高审计效率。一要加强政治思想教育。通过教育使得审计人员充分认识做好扶贫、涉农资金审计监督工作的必要性和现实意义，强化担当意识，提振“精气神”；二要加强专项审计业务培训学习工作，提高专项审计业务胜任能力。扶贫、涉农资金审计监督涉及的政策、法规广，需要审计人员具备广博的知识，所以必须经常“充电”，提高审计工作能力与水平。主要形式包括：理论培训、以会代训、跟班学习等；三要建立奖惩机制，加强业务考核。要积极探索、创新审计干部的工作奖惩办法，把是否做好专项审计工作作为干部评优评先、选拔任用的依据之一，真正使审计业务能力强的审计干部乐于投身扶贫、涉农专项审计工作中，并确保审计项目的质量；四要加强理论研讨，提升理论水平。由于扶贫、涉农专项审计中有很多新事物、新问题需要摸索，所以必须加强专题审计理论研讨，加强专项审计工作调研，积极探索专项审计的新思路、新方法，以先进的理论指导具体审计实践活动，不断提升专项审计工作水平。
主要参考文献：
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