近二十年我国教育治理研究文献评析——基于CNKI数据库的分析

刘德磊

（河南大学教育科学学院，河南开封 475004）

2013年11月，在党的十八届三中全会上，首次把“国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。自此，“治理”理念引入到社会各个领域，而“教育治理”的首次正式提出源自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。2014年1月，全国教育工作会议上将今后一个阶段全国教育工作的目标确定为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”[1]。而“到2020年，基本实现教育现代化”，加快推进教育治理现代化，已成为当前深化我国教育综合改革过程中的重要目标和战略任务。因此，近些年有关教育治理的研究文献也开始不断增多，而本文正是基于中国知网数据库，对这些文献进行了梳理和评述。

1 治理理论与教育治理

1.1 治理理论

治理理论的兴起，并非空穴来风，也绝非人为地制造出一套新口号，它是各国政府对经济、政治以及意识形态变化所做出的理论和实践上的回应。治理理论兴起的背景大致有三，其一是全球性问题的出现，致使全球性治理进入世人眼线。全球性治理理论呼吁全球利益主体共同承担责任，鼓励各种利益组织间的积极参与、协商谈话；其二是市场失灵与政府失灵，致使政府转变自身职能，开始反思用治理机制来应对困扰；其三是第三部门力量的发展壮大，为治理理论在现实发展过程中合理运用提供了现实支撑[2]。1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对治理理论做出具体阐释：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[3]。

1.2 教育治理

“治理”一词来源于拉丁文和古希腊语，意为引导、控制和操纵。长期以来它一直与统治(Government)一词交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动[4]。在《管理学大辞典》中，“治理”是指个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程[5]。

因此，治理截然不同于管理。在教育领域，治理更加体现了教育的科学化、民主化、制度化和效益化。教育治理是指国家机关为了实现教育发展目标，通过一定的机构设置和制度安排，协同各类社会组织、利益群体和公民个体，共同管理教育公共事务、推动教育发展的过程，其突出特征是多主体参与的民主化管理，核心是社会参与[6]。实质是对教育事务的合作管理、共同治理[7]。

2 教育治理研究的文献概况

以“教育治理”为主题，截至2018年9月2日，在中国知网数据库可搜索到文献3965篇，并对其数量趋势、共现聚类、关键词分布、机构分布、学科分布的概况进行分析。

2.1 数量趋势分析

20世纪70年代，就有文献提到过对教育的治理。然而一直到20世纪以后，关于教育治理的研究文献才逐渐增多并呈现上升趋势，尤其是2013年之后，掀起了研究的高潮。如表1所示，虽然在2017年有略显下降的趋势，但从文章发表的数量上看，关于教育治理的研究仍然是学术上的一个热点。

表1 1999-2018年教育治理研究文献发文量

2.2 关键词共现聚类分析

如图1所示，首先，从研究数量上看，“教育治理”“治理”“高等教育”的半径最大，表明其作为关键词的数量较多。其次，把教育治理的相关文献聚成两类来看，一类是有关教育治理的理论研究，包含教育治理、治理体系、治理能力、治理现代化等关键词；一类是有关高等教育的治理研究，包含大学治理、治理理论、治理模式、治理结构等关键词。最后，在关键词的共现方面，“高等教育”与“治理”作为关键词同时出现的次数最多，这也表明在教育治理的文献中，高等教育治理的研究较多。此外，“治理体系”“治理能力”以及“现代化”共现关系也较为密切。

2.3 关键词、机构、学科分布分析

如表2所示，教育治理研究文献的关键词分布，出现次数最多的依次为治理、教育治理、高等教育、职业教育、大学治理、现代化。而在所研究的机构分布方面，发表文献最多的机构依次为华东师范大学、北京师范大学、西安大学、南京师范大学、东北师范大学、天津大学，由此可见研究机构多为师范类大学和一些知名综合类大学。

图1 教育治理研究文献的关系聚类分析

表2 关键词分布、机构分布（前七名）

此外，如图2所示，在学科分布方面，占比最多的依次为教育理论与教育管理、高等教育、职业教育、中等教育和思想政治教育，尤其是教育理论与教育管理和高等教育学科方面。这也说明关于教育治理的文献研究，还主要集中在理论研究阶段，尤其是高等教育的理论研究阶段。

图2 教育治理文献研究的学科分布

3 教育治理研究的文献内容

3.1 关于教育治理的理论基础研究

在内涵研究方面。褚宏启对教育治理做出了全面阐释，教育治理是指 “国家机关为了实现教育发展目标，通过一定的机构设置和制度安排，协同各类社会组织、利益群体和公民个体，共同管理教育公共事务、推动教育发展的过程”。

在主体和特征方面。褚宏启认为治理的突出特征是多主体参与，即主体的多元化；而耿超认为，强调多元共治就是教育行政方式转变的方向和主要特征[8]；褚宏启、贾继娥认为，利益相关者必须成为教育治理主体是教育治理一个基本要求；邓云峰认为教育治理三需要政府、社会、家长、学校等共同参与[9]；许杰指出，要亟待重构学校主体的功能定位，提升其主体性[10]；李亮、祝青江指出教育治理的主体应包括 “以政府为代表的教育公共机构、个人，以企业为代表的教育私人机构以及非公非私独立于政府和企业之外的第三部门”[11]；张杰认为教育治理应以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，同时要发挥教育中介组织在我国教育治理进程中的重要作用[12]；汪卫平等则强调非政府组织参与的教育治理的重要作用[13]。

在体系与模式方面。孙绵涛认为，现代教育治理体系是由谁治理，治理什么，以及如何治理三大基本要素及其之下的十二个子要素组成的结构系统14]；[赵岚提出，教育治理体系维度包含着治理的目标、治理原则、治理主体、治理保障、治理效果评价[15]；王岩等则认为教育治理体系将通过政府、学校、社会三个序变量的协同运动，激发系统内部的自组织有序升级，从而实现改革目标[16]；吴磊等从合作主体和治理理性两个维度，提出了政府主导—工具型、社会组织主导—工具型、政府主导—表达型和社会组织主导—表达型四种教育治理模式[17]；严孟帅基于国际视域下的教育治理经验探讨了“多元混合”式的教育治理形态[18]。

3.2 关于教育治理的现代化研究

在内涵特征方面。尹达认为教育治理的科学化、民主化、教育化与法制化是教育治理现代化的本质内涵和根本特征[19]；刘冬冬和张新平认为，教育治理体系现代化是一种从“教育管理”的传统形态向“教育治理”现代形态不断变迁的过程。而教育治理能力现代化是教育治理整个过程所具备的能力的现代化，包括教育治理起点、过程和结果的现代化[20]。

在指标体系方面。张建提出教育治理体系现代化的主要衡量标准是教育权力运行的制度化与规范化、过程民主化、运行法治化、结构一体化和效率最大化[21]；禇宏启和贾继娥提出衡量教育善治的十个标准，即参与度、回应性、透明度、自由度、秩序、效率、法治、问责、公平、效能；石中英认为，法治、自由、民主、公正是现代教治理的四个价值基础[22]；陈金芳和万作芳认为，教育治理现代化的衡量标准应包括：科学治教，过程民主化，运行制度化、法治化、高效与公平并举[23]；刘冬冬、张新平认为教育治理现代化的价值尺度为教育治理民主化、法治化、科学化、效率化；而秦建平等人建立了教育决策科学民主指数、教育法治指数、教育公共事务透明指数、教育政务效能指数、教育监督质量指数、教育清廉指数6个维度的教育治理现代化一级监测指标体系[24]。

在实现路径方面。从大数据视角的研究来看，陈霜叶等提出各级决策者应从传统的政策调研和观点式决策向以多元丰富政策证据为支撑、大数据为助力的现代教育治理模式转变[25]；姚松认为，面对大数据时代，应转变政府办教育的职能和角色，激发市场和社会组织内在活力，构建政府、市场、社会之间的多中心、多主体治理模式[26]；王永颜认为，教育治理现代化要借助大数据技术收集教育数据，打造教育大数据平台[27]；申国昌等指出，在教育治理现代化体制的构建中，应注入大数据思维，通过搭建教育大数据治理平台来实现教育大数据的自由流动[28]。从信息化视角的研究来看，杜占元认为，唯有实现办学管理的信息化、监测评价的精准化、宏观决策的科学化，才能真正推动教育治理现代化[29]；曾巍认为教育信息化有利于促进教育治理水平的提升[30]。此外，付睿等认为，教育智库建设及作用发挥充分与否，是制约教育治理现代化的关键环节[31]。

3.3 关于高等教育治理的研究

夏焰等认为高等教育治理的内涵是通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和共同的目标等方式实施对大学的管理[32]；周光礼认为，高等教育治理的核心问题是决策权力的分配，中国高等教育治理现代化必须回答的十个问题是：政校分开、社会问责、举办体制、法人治理结构、大学董事会、大学校长遴选机制、学术权力、大学内部组织构架、基层学术组织自治和大学章程建设[33]；彭红玉则利用社会学结构功能主义的基本观点，分析了当前我国高等教育治理结构存在的问题之根源[34]；蒋洪池等则对比分析了政府中心模式、学术自治模式以及市场导向模式三种高等教育治理理想模式[35]；沈亚平等在生态位视角下，认为高等教育治理的现代化标准是：治理主体的异质性、治理禀赋的互补性、治理地位的稳定性以及治理疆域的限定性[36]；瞿振元分析了中国特色高等教育治理现代化的实现举措，即需要先进性、科学性、人民性相统一的价值体系引领[37]。

3.4 关于职业教育治理的研究

在内涵、主体与特征方面。李进认为，现代职业教育体系治理现代化的基本内涵体现在三个方面：治理价值目标的聚合认同，治理结构要素的整合运行，治理综合能力的匹配提升[38]；邓小华认为，政府、企业和学校因拥有各自的资源优势而成为职业教育治理的主体[39]；庄西真认为，职业教育应有中央政府、地方政府、职业院校、企业、社会公众等治理主体[40]；林慧认为，职业教育治理现代化的一个显着特征就是实现职业教育的多元化投入、多元化管理、多元化监督等社会主体广泛参与的共同治理局面[41]。

在标准、问题与对策方面。雷世平等提出高职治理能力现代化的标准，即治理主体的多元化、制度的体系化、方式的民主化、手段的多样化、环境的协同化[42]；查吉德认为，我国职业教育治理方面存在政策边界不清、政策主体责任不明、政策制定机制不足等问题[43]；庄西真则指出，实现职业教育治理体系的现代化必须要充分考虑我国职业教育发展的国情，从价值、制度、组织与机制等方面探索促进职业教育治理现代化的针对性策略[44]。

4 我国教育治理研究的文献评析

4.1 数量众多而质量不足

关于教育治理研究的文献在中国知网上已经达到近4000篇，然而来源于核心期刊的文献数量却不足四分之一。不仅如此，在所查阅的文章中，多数文献或者研究教育治理的基本理论，或者以教育治理为视域探讨在某些领域的应用，或者讨论教育治理如何走向现代化等。其中不乏有些高质量文献，但多数文章探讨的还比较浅显。因此，我们不能仅仅因为研究的数量多而就能说明其研究的质量高，关于教育治理文献的进一步深入研究任重道远。

4.2 内容广泛而深度较浅

关于教育治理的文献研究，探讨内容十分广泛。不仅有基础理论的研究、教育治理的现代化研究，同时也能聚焦到高等教育以及职业教育的治理研究等具体教育领域。然而，内容虽然广泛，但是研究的深度却存在着不足。在基础理论研究方面，学者们对教育治理理论依据研究较少，对其内涵研究虽然相对较多，但对教育治理的主体却表述不一；在指标体系的研究方面，虽然这类研究也很丰富，但也并未有一个统一的结构框架；而在高等教育和职业教育方面，总体上也还是处于理论探讨阶段的前期阶段，对于谁来治理，如何治理，治理如何等具体问题的系统回答还尚显不足。

4.3 理论充实而实证偏弱

实证研究是指从大量事实中通过科学归纳，总结出具有普遍意义的结论或规律，然后通过科学的逻辑演绎方法推导出某些结论或规律，再将这些结论或规律拿回到现实中进行检验的方法论思想。然而，从我国的教育治理研究文献来看，几乎没有关于教育治理的实证研究，绝大多数都还是停留在理论研究层面上。虽然有些文章是对教育治理的实践探索，但多数也还是停留在经验理论的判断方面。