■屠凤娜
随着我国城市化进程的加快，城市治理的多中心特征越来越明显，总结这种变化，探讨适合这种变化的城市治理模式是非常重要的。城市化过程中所带来的环境污染、生态失衡、交通拥挤、失业等城市问题，需要我们充分发挥公众和非政府组织的力量。我国多元化的利益格局也要求多元化的利益代表和利益诉求，城市公共物品和公共事务也需要政府与非政府组织来共同提供。可见，城市治理正由单中心向多中心转变。多中心治理论为构建新的城市治理模式提供了理论视野，同时有利于提高城市治理能力和效率，实现城市公共事务的和谐运行和可持续发展。
多中心治理理论的内涵及特征
“多中心”一词是由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中作为经济学话语率先提出的。他从科技发展历史和高度集中的计划经济分析中，总结出自发秩序和理想秩序两种表达形式，同时也阐明了社会自我管理的可能性限度。博兰尼认为，管理社会事务有两种可能性，一种是多中心性的自发秩序，一种是“集中指导”秩序。他强调管理社会事务只有局部的可能性，有些社会事务需要靠自发秩序去管理，但对自发性缺陷的治理，博兰尼却无法用多中心性解决。
随着经济全球化、公民社会的兴起以及后现代哲学的出现，“多中心”一词的应用领域开始向政治领域拓展，并获得越来越多的阐释和认同。将多中心性概念由市场领域引入到公共服务领域并产生深刻影响的是美国着名的行政学家文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇，他们通过对地方公共事务治理的组织机制以及公共经济生产和消费属性的多年实证研究，认为大城市地方政府管辖单位的治理模式是“多中心的政治体制”，“多中心”意味着在形式有许多独立的决策中心，但多中心决策之间是一种竞合的关系，它们既有竞争性，又可形成契约性或合作性的社会事务。
现代“治理”，是20世纪60年代以后随着西方资本主义国家进入以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会而产生的，其标志是1989年提出的“治理危机”一词。我国学者总结出治理的四个特点，其中指出治理理论认为政府并不是国家唯一权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众认可，就可以成为社会权力中心。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度增进公共利益。治理重要规则是参与、公开、透明、回应、公平、责任、正当性和合法性等。
基于对“多中心”与“治理”概念的分析，可以对多中心治理的含义进行描述：多中心治理是社会多元主体基于一定的集中行动规则，相互博弈、共同参与管理公共事务、提供公共服务，从而形成多样性治理模式和组织形式。多中心治理理论的特征表现为：多中心治理的主体是多元主体，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等；多中心治理是通过相互合作给予公民更多的公共服务和公共产品；多中心治理意味着公民既是参与者也是受益者，有直接参与权和收益权；意味着社会治理结构从“单中心”的服从模式向“多中心”的合作模式转变。
城市治理：单中心向多中心的转变
所谓城市治理，是指将治理运用于城市公共事务管理的过程。我国传统的城市治理是一种“单中心”治理模式，其突出特征是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。它意味着城市公共物品和服务的供给是由城市政府这个单一的决策中心来决定，使得供给结构呈现出一元性、一体化、等级制、命令性的特点，且在政府管理城市的方法和手段上，表现为权力控制、行政命令和制度约束。在传统的“单中心”治理模式下，城市公共事务的制定和执行是一种自上而下的管理模式。许多活动没有得到当地居民的理解和支持，也未能充分考虑到他们的切实利益。因而他们没有积极性，对政府部门设计的发展项目缺乏责任感和拥有感，其行为缺乏持续性。因此，这种传统的“单中心”城市管理模式在当代面临着越来越多的城市问题。
与此同时，现代城市的快速发展也要求城市治理模式由单中心向多中心转变。一方面，我国的城市化需要多中心治理模式。城市化不仅带来城市经济社会的快速发展，也会产生一系列社会问题，如环境污染、生态失衡、交通拥挤、失业、社会存在安全隐患等问题，这些问题单纯靠城市政府部门来解决是非常困难的。因此，我们努力寻求非政府组织（企业、社会组织、社区等）和公众发挥更大的效力来支持政府的管理，扩大政府与非政府组织、社会、公众之间的广泛合作，同时提升政府自身的治理能力。另一方面，城市治理的民主性需要多中心治理模式。我国社会利益格局的深刻变化同时也引起城市内外各种力量的变化，多元化的利益格局要求多元化的利益代表和利益诉求。从城市管理角度看，城市公共政策的制定到城市公共政策的执行和评估都由政府和非政府组织、公众组成，从而实现所谓的“人民的城市人民管”。
此外，构建一个既公平、公开又具竞争力的治理系统，对保障城市的可持续发展具有特别重要的意义。这就要求在城市治理过程中，要积极动员社会力量参与城市管理，力求公众和非政府组织参与到城市管理中来，让城市的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。从而拉近地方政府与居民之间的距离，依靠多元治理，通力合作，共同解决地方性问题。
总而言之，城市治理就是坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济发展、社会稳定、环境友好，最终达到城市的可持续发展。也就是说，好的城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性，更要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及公众的广泛参与和民主意识的增强。
多中心治理理论对城市治理的启示
多中心治理理论强调，治理主体的多元性、治理权力的非垄断性和治理方式的民主性。城市多中心治理模式的核心是实现城市政府由“划桨的政府”向“掌舵的政府”的转变，实现从生产性向调控性的转变。具体表现在以下三个方面：
一是明确城市政府的治理范围和主要职责。多中心城市治理模式认为，传统的单中心城市治理模式之所以效率低、缺乏可持续性，主要在于城市政府治理范围的界定模糊，对城市公共物品和私人物品缺少必要的区分。因此，要明确城市政府的治理范围和主要职责。政府在城市治理结构中起主导作用，其治理范围包括具有公益性的城市公共服务与城市公共事务。这里的公共服务和公共事务包括除了私人物品和私人事务以外的所有事务。政府要坚持“有所为、有所不为”的原则。比如，对于绝大多数私人物品的供给，政府的责任只在于提供一个良好的交易环境；对于自然垄断物品的供给，政府负责建立一个有严厉的政府监督体制的市场供给体制；对于共有资源和纯粹公共物品的供给，城市政府应做好决策、监督、协调、指导等工作，把公共物品的许多具体生产职能让渡给企业或半行政性的机构去做。
二是积极培育非政府组织，实行城市公共事务治理的非正式制度安排。近年来，城市中的志愿团体、非营利机构、非政府组织、社区企业及社区互助组织等广泛兴起，城市治理要充分发挥非政府组织的作用。其中最具有代表性非政府组织就是：企业、社会组织和社区。随着政府体制的不断改革，企业开始由提供私人物品和服务向公共物品和服务转变。但当企业参与了公共事务的治理，就必须承担一定的公共责任，如保护人类的健康、安全和环境等。这里的社会组织主要包括：公共事业组织（学校、科研机构、社会福利机构等）和社会团体（消费者协会、旅游协会等）。作为城市多中心治理的多元主体之一，社会组织的主要职能就在于弥补市场和政府部门的不足，完成市场、企业和政府部门不能或不能有效完成的社会职能。社区自治是城市治理的基础工程，城市社区自治强调居民广泛参与，倡导自我管理、自我教育、自我服务，这本身就是城市治理的基础性工作。
三是提高社会自主性，培育公众参与意识。城市多中心治理强调公众参与，实现政府与非政府组织的互动，以实现公共利益和各主体间效益的最大化。在我国的城市治理中，公众参与方面取得了一定的进展。但无论是从人们的思想意识上，组织机制上，还是制度建设上，都存在着明显的缺乏或不足，使得城市治理从决策到执行，从过程到结果都不能符合大多数人的利益，并造成公共资源的浪费和过度使用。因此，为确保公众参与城市管理，实现真正意义上的公众参与，还必须通过政府和全社会的共同努力，增强公众参与城市管理意识、健全公众参与管理制度。
参考资料
1.迈克尔·博兰尼.自由的逻辑[M].冯银江，李雪茹译.长春：吉林人民出版社，2002：142.
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3.[美]迈克尔·麦金尼斯：多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店，2000：69-95.
4.张文礼.多中心治理：我国城市治理的新模式.开发研究，2008，（1）：47.
