许家军
（韶关学院政治与公共事务管理学院，广东韶关512000）
引言
保障和改善城市低收入居民的居住条件，是市场经济条件下重要的民生问题。特别是随着我国“以人为核心”的新型城镇化建设不断向纵深推进，外来务工人员增加、农村居民市民化等一系列因素必将增加城市的住房保障需求，如何健全符合本地区实际情况的住房保障和供应体系，满足加快城镇化进程的需要，成为政府亟须破解的难题。韶关市逐渐形成了分层次保障的住房保障体系，但在实施的过程中存在覆盖水平低、供应量不足等问题。因此，本文对保障房合理供给量进行科学准确的预测，为政府制定保障房建设规划提供重要参考。
目前，很多学者对保障性住房的适度供给问题进行了相关的研究。部分文献估计地方政府保障房合理支出水平。例如，李娜[1]（2006）以北京市为例，在适度社会保障水平模型基础上构建了适度住房保障水平模型；李娟[2]（2008）建立了基于政府财政能力的住房保障适度水平测度模型和区间；贾春梅、葛扬[3]（2012）以江苏省为例测算了地方政府保障房支出的合理值水平及存在的缺口；张杰、张建武[4]（2014）通过考察住房保障支出与GDP的适应性关系测算了广东省住房保障水平。研究结果表明，几乎所有地方政府均存在保障房支出水平的正缺口，住房保障力度不够。另一部分文献则集中于保障性住房需求规模的预测研究。例如，Kyung-hwan[5]（2010）基于房地产市场价格及住房结构研究韩国的保障房需求量；李志清、田金信[6]（2009）运用灰色GM（1，1）模型预测北京市人均建筑面积和户籍人口总数，测算未来北京市保障房需求的总量；向为民、彭丽娟[7]（2014）基于居民支付能力和政府财政支付能力分别建立保障性住房的需求量和供给量模型，对重庆市保障性住房适度规模进行了测算；牟玲玲等[8]（2016）基于住房保障收入线的测定预测了河北省保障性住房需求量；郭玉华[9]等（2016）预测住房的潜在需求，并运用非均衡市场模型分析了赣州市保障性住房的合理保有量。
一、保障房合理供给规模的影响因素
地方政府保障房的合理保有量应该为多少？其准确估计主要与两大因素相关：一是地方政府在保障房供给中应当承担多大责任，这在理论上难以界定，在现实中，这取决于地方政府客观能力，也取决于上级和地方政府的政策目标；二是居民实际的住房困难需求，这与城镇人口及收入水平与结构、房地产市场等因素密切相关，实际值的估算依赖于数据的可取得性，同样难以进行完全精确的定量估计。因此，本文的研究思路是：通过预测新型城镇化进程中城市人口数量的增长，结合地方政府的政策目标，建立保障房合理供给规模的测算模型。
（一）人口与经济因素
1.城镇新增人口（N）。保障房的供给归根到底是为了满足人口的住房需求。新型城镇化过程带来的城镇常住人口增长，既包括城镇非农业人口的自然增长，也包括进城务工的农民和双创人员等。以人为核心的城镇化，加快了城镇人口增长的速度，对于住房的需求量也就越来越大。
2.有住房保障需求的家庭占比（R）。该比例与地方经济社会发展密切相关，特别是城镇居民收入水平与住房支出的差异与该比例关联度非常高，对于房价（租金）而言，购买（租住）住房能力不足而需要住房保障的家庭就增多，对于保障房的需求量也就可能相应增加。
（二）地方政府的保障目标因素
保障房供给取决于地方政府的保障目标，主要影响因素有以下两个方面：
1.保障性住房覆盖面（F）。这是当前政府文件与技术规范均明确提出的约束性住房发展指标。例如，2015年出台的《广东省住房保障制度改革创新方案》就明确规定，全省保障性住房覆盖面要达到20%左右，覆盖城镇低收入家庭、新就业职工和外来务工人员。
2.人均保障性住房面积标准（S）。该标准与人均住房面积标准有密切联系，人均住房面积随经济社会发展而不断增长，可以通过构建相关模型进行预测。许多地方政府有“人均住房建筑面积达标率”的考核要求。例如，《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，力争到2018年全省城乡居民家庭人均住房面积达标率提高到55%，《韶关市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则提出加大住房保障力度，2020年城乡居民家庭人均住房面积达标率提到60%以上。政府为达到考核要求，人均保障性住房面积标准必然将随着人均住房面积标准的提高而相应增长。
二、保障性住房合理供给规模预测及分析
本文以广东省韶关市为例，从新增人口数的统计与分析出发，通过城镇常住人口增长预测未来城镇居民住房需要量的增长变化。
（一）测算模型
根据前述保障房供给的影响因素分析，我们建立测算保障房合理供给量的基本模型：
其中，保障性住房覆盖面（F）与有住房保障需求的家庭比例（R）高度相关。在简化分析的情况下，由于数据的可取得性，本文使用政府保障性住房覆盖面作为替代指标，反映地方政府的保障目标，直接使用以下模型：
（二）城镇新增人口（N）的预测
韶关作为一个粤北山区城市，总体来说，呈现出常住人口低于户籍人口的特点，表现为人口净流出的特征。经过调查，本市农村居民以流动到本市、珠三角或省内外其他地区务工人员为主。但从城镇来看，常住人口远高于户籍人口，而且城镇化率呈不断提升的趋势，人口城镇化水平不断提高。经问卷调研，韶关市城镇常住人口中，有相当一部分来自于市内外的外来务工人员和“双创”人员。也就是说，引起韶关市城镇人口增长的因素，既包括城镇人口的自然增长，也包括人口流动带来的外来务工人员。值得注意的是，韶关市农村户籍人口在2015年有大幅减少，根本原因在于落实《广东省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，推动了一批有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。未来这也将是推动城镇人口增长的重要因素之一。可见，影响城镇新增人口的因素非常复杂，为准确的预测带来了难度。
本文运用灰色GM模型进行预测。该模型由我国着名学者邓聚龙教授提出，是一个近似微分、差分方程的模型，具有微分、差分、指数兼容等性质，模型的参数、结构随着时间推进而改变，突破了一般建模方法要求大样本数据的局限，具有所需信息量少、预测精度高、实用性好等优点，是建模思路和方法的创新。该模型对于短期人口预测模拟值与实际值较为接近[10]。
运用MATLAB软件，根据韶关市2010—2016年相关数据资料，建立城镇人口时间序列如下：
首先，进行级比检验。
第二步，用 GM（1，1）建模。
对X（0）序列进行一次累加，得到累加后的数列X（1）：
模型求解得：
Y=10 507.6736*e-0.142t+147.372 6
其中-a=-0.0142，小于0.3，故该灰色GM模型可用于韶关市人口增长短期和中长期预测，具体预测结果见表1和表2。
第三步，进行残差检验。平均相对残差百分比为0.2157%，小于5%，通过残差检验，该预测模型精度良好。由于2017年相关数据尚未公布，因此将其作为预测值处理。
表22017 —2020年韶关市城镇人口预测表
（三）保障性住房覆盖面（F）和人均保障房面积标准（S）
如前所述，《广东省住房保障制度改革创新方案》明确规定全省保障性住房覆盖面要达到20%左右，我们将FL=20%作为最低要求的覆盖面指标，再根据韶关《“十三五”住房保障规划》，力争在“十三五”期末使城镇中等偏下和低收入家庭（包括最低收入的特殊困难家庭）住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。按照广东省低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏上户和高收入户各占20%的比例，韶关市保障性住房覆盖面至少为40%的城镇常住居民家庭，我们将FH=40%作为最优的保障房覆盖面指标。
关于人均保障房面积标准，由于缺少韶关市历年城镇居民人均住房面积的数据，本文暂不考虑其增长因素，而按照2015年韶关市人均居住建筑面积约39平方米[11]、“十二五”期间韶关市保障性住房人均居住建筑面积约为23平方米[12]的标准，参照保障房约为人均居住面积40%—60%的国际经验，以SH=23平方米作为韶关市合理人均保障房面积标准。同时，以39平方米的40%即SL=16平方米设为人均保障房面积标准的参考下限。
此外，为进一步将住房面积转换成住房套数，依据公租房户型面积作为换算标准，按照《韶关市2010—2012年保障性住房建设规划》关于廉租住房户型面积控制在50平方米以内的规定，确定每套保障房的面积为50平方米[13]。
（四）保障房合理供给量预测结果
根据公式（2），我们得到2017—2020年韶关市保障房的四种供给水平如表3所示。
如表3所示，即使按照最低保障覆盖面（FL=20%）和最低人均保障面积标准（SL=16）计算，2017—2020年期间，政府应该提供约29.3万平方米的保障房（5 862套），才能满足新型城镇化带来的人口增长的住房保障基本需要。显然，根据《韶关市“十三五”住房保障规划》提出的政府年度保障目标来看，2017—2020 年计划每年新增保障房 672、484、312、368套，合计1 863套，满足率仅为31.8%，当前保障性住房供应远不能满足保障房的基本需求，缺口高达4 028套。
三、政策建议
韶关市保障性住房实际供应离百姓的实际需求尚有明显差距。结合当前韶关市保障房建设方面存在的实际问题，笔者就优化保障房供应方面给出若干建议，以期为政府相关决策提供参考。
（一）继续加大保障房供给力度
“十二五”期间，特别是2013年以来，韶关市共投入137.8亿元，加大了建设，新建完成各类保障性安居工程住房56 918套（其中棚户区改造安置房44 388套），解决了相当一部分低收入家庭的住房实际困难，取得了很大的成就。但是，棚户区改造安置房，主要解决的是存量问题。外来务工人员的住房保障需求很难通过该途径获得解决，政府必须提供各类廉租房、公租房、限价商品房等各类保障性住房予以解决。从《韶关市“十三五”住房保障规划》提出的政府年度保障目标来看，离我们预测的最优供给供给量存在较大的差距，政府必须在2017—2020年继续加大保障性住房供给力度。
（二）多渠道多形式筹集保障房房源
表3 韶关市2017—2020年保障房合理供应量预测结果
一方面，出台相关政策和规定，鼓励单位和个人出售、出租、捐赠闲置住房，鼓励社会机构代理经租社会闲置存量住房，用作公共租赁住房房源，拓宽公共租赁住房房源渠道。
另一方面，通过购买方式，把适合作为公租房条件的存量商品房转为公共租赁住房。截至2016年12月，韶关市商品住房库存面积高达363.45万平方米，共29 536套[14]，远远超出“十三五”期间保障房约4 028套的缺口，完全可以采取购买或者通过“共有产权”的形式增加保障房房源，同时推动商品住宅去库存化。
（三）多渠道筹集资金
在财政资金有限的实际情况下，韶关市财政资金无法支撑保障房覆盖面的提高，可以考虑探索多渠道的方式筹集资金。鼓励地方政府采取和社会资本合作（PPP）的建设模式，探索建设-运营-移交（BOT）、房地产信托基金（REITs）、融合共有产权的“建设-运营-出售（BOS）、收储社会闲置房源的PPP模式等模式，充分调动社会力量参与保障性住房建设的积极性。
